Wet Verantwoorde groei melkveehouderij

1. Inleiding

Op 1 april 2015 is er een einde gekomen aan de melkquotering. Deze heeft sinds de invoering in 1984 ruim 30 jaar de omvang van de melkproductie beperkt. Door de afschaffing van de melkquotering kan de melkproductie weer toenemen tot het punt waar de extra kosten bij uitbreiding niet meer worden goedgemaakt door de extra opbrengsten. De opbrengst is afhankelijk van de melkprijs en die wordt bepaald door de omvang van vraag en aanbod naar zuivelproducten op de wereldmarkt. De belangrijkste kostenposten zijn: voer, arbeid, machines, gebouwen, grond; bij een hogere melkproductie per hectare worden de kosten voor de afzet van mest belangrijker. Fosfaat is daarbij de meest beperkende factor, omdat in de Nederlandse landbouw de plaatsingsruimte voor fosfaat in 2013 volledig is benut (De Koeijer et al., 2014a; www.monitoringmestmarkt.nl). Door invoering van het 5e actieprogramma nitraatrichtlijn (EZ, 2014a en b) is de plaatsingsruimte afgenomen waardoor de afzetkosten van mest verder zullen toenemen (Luesink en De Koeijer, 2015). Meer melkproductie betekent een toename van de fosfaatproductie in mest, die zal moeten worden verwerkt. Door een hogere mestproductie en een dalende plaatsingsruimte nemen de kosten voor de afzet van mest voor de hele landbouwsector flink toe.

Om te voorkomen dat de uitbreiding van de melkveehouderij extra druk zal leggen op de mestmarkt (hogere mestafzetprijzen) is in 2014 de wet Verantwoorde groei melkveehouderij (EZ, 2014a en b) aangenomen. Evaluatie van deze ‘melkveewet’ liet zien dat bij groei van de melkveehouderij de grondgebondenheid zou verminderen. Om meer grondgebondenheid te waarborgen is aansluitend op de wet Verantwoorde groei melkveehouderij een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) aangenomen, (EZ, 2015).

Het doel van dit katern is de effecten van de wet Verantwoorde groei melkveehouderij en de daaraan verbonden AMvB over grondgebondenheid in beeld te brengen. Paragraaf 2 schetst de ontwikkeling van de melkveehouderij de afgelopen 55 jaar en het effect van de melkquotering. Paragraaf 3 beschrijft de melkveewet en de verwachte effecten daarvan op de mestmarkt. Ten slotte gaat paragraaf 4 in op de mogelijke effecten van de AMvB op de grondgebondenheid in de melkveehouderij.

2. Ontwikkelingen in de melkveehouderij

In een vrije markt wordt de prijs voor melk bepaald door de omvang van vraag en aanbod van zuivelproducten. In de jaren zeventig was er geen vrije markt. De EU garandeerde een minimale melkprijs voor de boeren om onder andere naast voldoende voedselproductie ook een redelijk inkomen voor de individuele ondernemer te waarborgen. Te hoge Europese garantieprijzen stimuleerden de productie en dit resulteerde in melkpoeder- en boterbergen. In Nederland steeg het aantal melkkoeien in die jaren fors, van 1,9 naar 2,4 mln. dieren (figuur 1). Daarnaast steeg ook de melkproductie per dier per jaar. Hierdoor verdubbelde in tien jaar tijd de melkproductie per ha voederoppervlak (figuur 2).

Om de overschotproductie van melk te beperken werd in 1984 de melkquotering ingevoerd, waarna het aantal melkkoeien tussen 1985 en 2005 met 1 mln. stuks daalde naar 1,4 mln. in 2005. Tussen 2006 en 2014 is - inclusief de verlaging van de vetcorrectiefactor - het melkquotum met 10,3% gestegen. Omdat het melkquotum in 2013 en 2014 ook werd overschreden, bedroeg de totale stijging van de melkproductie in deze periode circa 15%. Het aantal melkkoeien nam weer wat toe naar bijna 1,6 miljoen in 2014 (figuur 1). In de periode dat het aantal dieren afnam (1985-2005) bleef de intensiteit uitgedrukt in kg melk per ha voederoppervlak vrijwel gelijk, om vervolgens weer toe te nemen (figuur 2).

Een vrijwel constante factor vanaf 1960 tot 2014 is de stijgende arbeidsproductiviteit (figuur 3). De arbeidsproductiviteit neemt gemiddeld per jaar met 2,6 kg melk per uur arbeid toe. De laatste tien jaar zit de stijging van de arbeidsproductiviteit op het niveau van 3,5 kg melk per uur. Door de stijgende arbeidsproductiviteit neemt de benodigde hoeveelheid arbeid en daarmee ook het aantal bedrijven af. Het aantal bedrijven met melkvee bedroeg in 1960 nog 180.000, 25 jaar later was dat 58.000 en in 2014 zijn er nog 19.000. De afname van bedrijven met melkvee vertoont een grillig beeld (figuur 4). De trend is echter dat het percentage stoppende bedrijven jaarlijks afneemt. Zo is in de periode 2000 tot en met 2014 het percentage gedaald van 4,3 naar 1,3 procent per jaar.

Op basis van deze ontwikkelingen is de conclusie dat zonder aanvullend beleid de veestapel de komende jaren flink kan groeien als de stijgende trend van de arbeidsproductiviteit doorzet en het aantal stoppende bedrijven zo gering blijft. De milieurandvoorwaarden hebben in de toekomst vrijwel geen remmende werking op de groei van de melkveehouderij (De Koeijer et al., 2014b).

3. Wet Verantwoorde groei melkveehouderij

De Tweede Kamer wil de te verwachten groei van de melkveehouderij na afschaffing van de melkquotering op verantwoorde wijze laten plaatsvinden. Daartoe is op 1 januari 2015 de wet Verantwoorde groei melkveehouderij van kracht geworden waarin voorwaarden worden gesteld aan de groei van de melkveehouderij (EZ, 2014b). Het doel van de melkveewet is het voorkomen van onbalans op de mestmarkt en overschrijding van het met de derogatie samenhangende nationale fosfaatplafond van 172,9 mln. kg fosfaat en het nationale stikstofplafond van 504,4 mln. kg stikstof. Het voorkomen van overschrijding van deze plafonds is belangrijk omdat Nederland van de EU derogatie heeft gekregen op de gebruiksnorm dierlijke mest van 170 kg stikstof per ha, onder de voorwaarden dat het fosfaat- en stikstofplafond niet worden overschreden. Bedrijven met derogatie mogen hierdoor in plaats van 170 kg stikstof uit dierlijke mest, 230 of 250 kg stikstof uit dierlijke mest per hectare aanwenden.

Het voorkomen van onbalans op de mestmarkt is eveneens belangrijk omdat alle gebruiksruimte in de Nederlandse landbouw voor de afzet van fosfaat al wordt benut (De Koeijer et al., 2014a). Dit betekent dat alle extra geproduceerde mest in het buitenland moet worden afgezet. Dit kan alleen via mestverwerking zodat er voldoende mestverwerkingscapaciteit aanwezig dient te zijn om de extra mest te verwerken. In de Melkveewet is daarom de eis gesteld dat melkveehouders alleen kunnen uitbreiden wanneer ze de extra mest kunnen afzetten op grond die ze in gebruik hebben of wanneer de extra mest wordt verwerkt.

De Koeijer et al. (2014b) hebben berekend dat na de afschaffing van de melkquotering het aantal melkkoeien en de mestproductie in de melkveehouderij zonder aanvullend beleid in 2020 met bijna 6% toenemen ten opzichte van 2013. Invoering van de melkveewet remt de groei iets af tot 5,5%. Het effect van de melkveewet op de nationale fosfaatproductie is minder dan 1 mln. kg fosfaat resulterend in 90 mln. kg fosfaat voor de melkveehouderij en 175 mln. kg voor de totale Nederlandse veehouderij (figuur 5). Hierbij is uitgegaan van de huidige realisatie (2012) van het voerspoor (par. 5.4). Het door de melkveehouderijsector zelf vastgestelde fosfaatproductieplafond van 85 mln. kg fosfaat wordt in dat geval met 5 mln. kg overschreden. Het met Brussel afgesproken fosfaatproductieplafond voor de totale veehouderijsector van 173 mln. kg wordt in dat geval met 2 mln. kg overschreden. Als het voerspoor volledig zou worden gerealiseerd, resulteert dat in een fosfaatproductie van 85 mln. kg fosfaat in de melkveehouderij en 167 mln. kg voor de Nederlandse veehouderij voor de periode 2015-2020 (figuur 5).

De melkveewet heeft tot gevolg dat de verplichte mestverwerking ten opzichte van de verwerkingspercentages van 2015 met ruim 10% (bijna 4 mln. kg fosfaat) stijgt, bij de huidige realisatie van het voerspoor (De Koeijer et al., 2014b). Bij het volledig realiseren van de doelen van het voerspoor is die stijging ruim 1 mln. kg fosfaat. De verwachting is dat melkveehouders hun extra verwerkingsplicht massaal zullen overdragen aan varkenshouders (via zogenaamde vervangende verwerkingsovereenkomsten (VVO’s)) omdat dit voor hen de goedkoopste oplossing is (De Koeijer et al., 2014b). Omdat varkensmest tweemaal zo veel fosfaat per ton mest bevat als rundveemest is het economisch aantrekkelijker om varkensmest te verwerken. De extra kosten voor het verwerken van extra varkensmest worden door de melkveesector via de VVO’s gecompenseerd. De melkveesector compenseert de varkenshouderij met het betalen voor de VVO’s voor het verdringen van de plaatsingsruimte voor varkensmest door rundveemest in de Nederlandse landbouw.

Bij de huidige realisatie van het voerspoor zijn de kosten voor de afzet van alle overschotmest naar schatting 400 mln. euro in 2020. Als de melkveehouderij kiest voor VVO’s is de sector daar met de melkveewet bij de huidige realisatie van het voerspoor 14 mln. euro meer aan kwijt dan zonder de melkveewet. Bij volledige realisatie van het voerspoor is dat verschil 4 mln. euro (figuur 6).

De conclusie uit voorgaande is dat de melkveewet een gering effect heeft op de omvang van de melkveestapel en de mestproductie. De extra melkveemest zal in de Nederlandse landbouw worden afgezet ten koste van de afzet van varkensmest, waardoor meer varkensmest zal moeten worden verwerkt. Dit houdt een toenemende mate van niet-grondgebondenheid van de melkveehouderij in en kans op overschrijding van het fosfaatplafond. Het belangrijkste effect van de melkveewet zal naar verwachting een geldstroom van de melkvee- naar de varkenshouderij zijn voor het overdragen van de verwerkingsplicht middels VVO’s.

4. Algemene Maatregel van Bestuur grondgebonden groei melkveehouderij

Mede vanwege de analyse in de voorgaande paragraaf heeft de staatssecretaris van Economische Zaken besloten een AMvB aan de wet toe te voegen. Het doel van de AMvB is om de omvang van mestverwerking voor bedrijven met melkvee die uitbreiden, aan maximale grenzen te binden (EZ, 2015). Deze AMvB is in behandeling in de Tweede en de Eerste Kamer en wordt volgens planning 1 januari 2016 van kracht. De AMvB houdt in dat bedrijven met melkvee die hun melkveefosfaatproductie ten opzichte van 2014 willen uitbreiden tot boven een melkveefosfaatoverschot van 20 kg per ha of hoger, dat voor een deel grondgebonden moeten doen. Door het aanscherpen van de fosfaatgebruiksnormen neemt de plaatsingsruimte voor mest op het eigen bedrijf af. Hierdoor kan het melkveefosfaatoverschot toenemen, waardoor het bedrijf ook zonder uitbreiding mogelijk extra grond zal moeten verwerven. Bedrijven met een melkveefosfaatoverschot van 20-50 kg per ha dienen die uitbreiding voor ten minste 25% grondgebonden te doen en bedrijven met een melkveefosfaatoverschot van meer dan 50 kg fosfaat per ha voor ten minste 50%. De bij het melkveebedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond kan worden uitgebreid door grondaankoop, maar ook door bijvoorbeeld pacht.

De verwachting is dat als gevolg van de AMvB de komende jaren de vraag naar grond toeneemt. Om daar een indruk van te krijgen is nagegaan hoeveel bedrijven in 2013 een melkveefosfaatoverschot hadden van 20-50 kg fosfaat per ha en van meer dan 50 kg fosfaat per ha (figuur 7). De provincies met het grootste aantal bedrijven met melkvee in de klassen met meer dan 20 kg fosfaatoverschot per hectare zijn Noord-Brabant en in mindere mate ook Gelderland en Overijssel. In deze provincies hebben respectievelijk 1.150, 850 en 900 bedrijven met melkvee een melkveefosfaatoverschot. In deze provincies zal naar verwachting de vraag naar grond het sterkst toenemen. In de praktijk breiden bedrijven met melkvee niet tegelijkertijd het aantal melkkoeien uit met het areaal grond. Door gebrek aan financieringsmogelijkheden breiden bedrijven over het algemeen eerst uit met het aantal koeien, waarna ze een aantal jaren later ook grond kunnen bijkopen. Door de beperking dat bedrijven deels grondgebonden moeten groeien zal door de beperkte financieringsmogelijkheden de uitbreiding van het bedrijf in kleinere stapjes moeten worden uitgevoerd waardoor de uitbreiding van de melkveehouderij iets zal worden geremd.

Op basis van voorgaande is de conclusie dat vooral in Noord-Brabant en in mindere mate in de provincies Gelderland en Overijssel bedrijven met melkvee door de AMvB extra grond zullen moeten verwerven bij uitbreiding. Door beperkte financieringsmogelijkheden breiden bedrijven in de praktijk eerst het aantal koeien uit en na een aantal jaren het areaal grond, waardoor toekomstige uitbreidingen in kleinere stapjes zullen moeten. De uitbreiding van de melkveestapel zal hierdoor naar verwachting iets worden geremd.

Literatuur

CBS (2015). www.cbs.nl Statline databank

EZ (Ministerie van Economische Zaken) (2014a). Kamerstukken II 2014/15. Regels ten behoeve van een verantwoorde groei van de melkveehouderij (Wet verantwoorde groei melkveehouderij). Brief van de staatssecretaris van Economische Zaken aan de voorzitter van de Tweede kamer der Staten-Generaal, dd 3 oktober 2014. Den Haag

EZ (2014b). Kamerstukken II 2014/15. Regels ten behoeve van een verantwoorde groei van de melkveehouderij (Wet verantwoorde groei melkveehouderij). Brief van de staatssecretaris van Economische Zaken aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal dd 12 november 2014. Den Haag

EZ (2015). Aanbieding amvb grondgebonden groei melkveehouderij. Brief van de staatssecretaris van Economische Zaken aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Kenmerk DGAN-PAV/15044280 incl. bijlagen. Den Haag

Ham, A. van den (2015). Ontwikkeling melkveehouderij 1960-2010. Afscheidssymposium 5 maart 2015, LEI Wageningen UR, Wageningen

Koeijer, T.J. de, H.H. Luesink en C.H.G. Daatselaar (2014a). Synthese monitoring mestmarkt 2006-2012. Technical report 18, Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu, Wageningen, december 2014

Koeijer, T.J. de, P.W. Blokland, J. Helming en H.H. Luesink (2014b). Ex ante evaluatie wetsvoorstel verantwoorde groei melkveehouderij. Rapport 2014-019, LEI Wageningen UR, Den Haag

Koeijer, T.J. de, P.W. Blokland en H.H. Luesink (2015). Fosfaatoverschot in de melkveehouderij. Concept-rapport. LEI Wageningen UR, Den Haag

LEI (2015). www.monitoringmestmarkt.nl

Luesink, H.H. en T.J. de Koeijer (2015). Bodembelasting 5e Nitraat Actie Programma. Concept-rapport. LEI Wageningen UR, Den Haag