Landelijk gebied

4.1 Sociaal-economische ontwikkeling van het platteland

4.1.1 Verschillen in sociaal-economische indicatoren tussen stad en land

Het Nederlandse platteland heeft een multifunctioneel karakter: het is een plaats om te werken, te wonen en te recreëren. Om recht te doen aan deze drie functies, wordt bij het analyseren van de sociaal-economische ontwikkeling van het platteland vaak gebruikt gemaakt van een ruimtelijk gebied ter grootte van een arbeidsmarktgebied. Zo’n gebied functioneert als een economische eenheid en heeft een landbouw-, industrie- en dienstensector. De meeste mensen die in het gebied wonen, werken er ook. In Nederland bestaan er 40 van die arbeidsmarktgebieden, de zog. COROP-gebieden. Op basis van hun bevolkingsdichtheid kunnen die worden ingedeeld in minder verstedelijkte regio’s, verstedelijkte regio’s en sterk verstedelijkte regio’s (figuur 4.1). Uit een analyse van sociaal-economische indicatoren, zoals bevolkings- en werkgelegenheidsgroei, in de drie groepen regio’s in de jaren 1996-2002 bleek dat de sociaal-economische verschillen tussen de groepen gering waren (Terluin et al., 2005). In deze paragraaf wordt nagegaan of de sociaal-economische indicatoren in de drie groepen van regio’s ook in het afgelopen decennium met elkaar in de pas liepen, of dat er onder toedoen van de financieel-economische crisis, waar ons land sinds 2008 mee te maken heeft en de trager wordende bevolkingsgroei, verschillen zijn ontstaan.

20% van de bevolking en werkgelegenheid in minder verstedelijkte regio’s

De groepen minder verstedelijkte regio’s en verstedelijkte regio’s bestrijken elk zo’n 45% van de oppervlakte van Nederland; de sterk verstedelijkte regio’s beslaan de resterende 10% (tabel 4.1). Ongeveer de helft van de Nederlandse bevolking woont in de verstedelijkte regio’s, zo’n 30% in de sterk verstedelijkte regio’s en bijna een vijfde in de minder verstedelijkte regio’s. De verdeling van de werkgelegenheid over de drie groepen van regio’s sluit vrijwel naadloos aan bij de bevolkingsverdeling. Hieruit valt af te leiden dat er geen grote verschillen in werkloosheidspercentages tussen de drie groepen van regio’s te verwachten zijn. Het merendeel van de werkende bevolking heeft een baan in de dienstensector (tabel 4.2). In de minder verstedelijkte regio’s bedraagt het aandeel van de landbouw in de totale werkgelegenheid zo’n 5%; in de verstedelijkte regio’s komt het uit op 3% en in de sterk verstedelijkte regio’s op 1%.

Werkgelegenheid groeit in minder verstedelijkte regio’s het snelst

De groei van de werkgelegenheid in de periode 2003-2013 was in alle drie groepen van COROP-regio’s positief, waarbij de groei het hoogst was in de groep van de minder verstedelijkte regio’s (tabel 4.3). Om na te gaan of er binnen de drie onderscheiden groepen van COROP-gebieden sociaal-economische verschillen bestaan, zijn de COROP-gebieden op basis van hun werkgelegenheidsgroei in de periode 2003-2013 van hoog naar laag gerangschikt, en vervolgens in drie delen gesplitst (figuur 4.1). Het deel met de hoogste groei duiden we aan als ‘dynamische’ regio’s, het deel met de laagste groei als ‘achterblijvende’ regio’s en het middelste deel als ‘gemiddelde’ regio’s. Ook bij die classificatie vertonen de dynamische minder verstedelijkte regio’s de hoogste groei. In alle drie groepen van achterblijvende regio’s is echter sprake van een lichte daling van de werkgelegenheid, die het grootst is in de sterk verstedelijkte regio’s. In de jaren 2003-2013 nam de bevolking iets toe, het meest in de sterk verstedelijkte regio’s. In de dynamische regio’s lag de bevolkingsgroei duidelijk boven die in de achterblijvende regio’s. De achterblijvende minder verstedelijkte regio’s zagen de bevolking iets teruglopen. Het aandeel ouderen in de bevolking is in de minder verstedelijkte regio’s een fractie groter dan in de verstedelijkte en sterk verstedelijkte regio’s. De werkloosheid in 2013 lag in alle drie groepen van regio’s nagenoeg op hetzelfde niveau. Ook de participatiegraad laat nauwelijks verschillen tussen de drie groepen zien.

Geen grote sociaal-economische verschillen tussen COROP-regio’s

Uit de vergelijking van de sociaal-economische indicatoren in de verschillende groepen van COROP-regio’s blijkt dat de sociaal-economische verschillen tussen de groepen van COROP-regio’s beperkt zijn; ook hebben de indicatoren voor alle groepen dusdanige waarden dat ze vooralsnog geen aanleiding geven tot grote bezorgdheid. Zorgenkindjes vormen regio’s die zowel met een achteruitgang van de bevolking als van in de werkgelegenheid te maken hebben: het gaat daarbij met name om Delfzijl en omgeving, Zeeuws-Vlaanderen en Zuid-Limburg. Volgens prognoses zal de bevolkingsgroei in Nederland de komende jaren verder afvlakken, en uitkomen op zo’n 0,2% per jaar over de periode 2013-2040 (CBS).

Hoewel per saldo geen sprake is van krimp, is de bevolkingsgroei niet gelijkmatig verspreid over het land (figuur 4.2). In ruim de helft van het aantal minder verstedelijkte regio’s en in Limburg zal de bevolking naar verwachting dalen met zo’n -0,1 tot -0,6% per jaar. Om te voorkomen dat deze regio’s in een negatieve spiraal terecht komen is het nodig dat bewoners, ondernemers, beleidsmakers en belangenorganisaties samen­werken om het leefklimaat in deze regio’s aantrekkelijk te houden. De landbouwsector kan daar bijvoorbeeld via nevenactiviteiten die in behoeften van recreanten en burgers voorzien, agrarisch natuurbeheer en weidegang aan bijdragen (Kuhlman et al., 2012).

Dorpsbewoners iets meer tevreden met leefsituatie dan stadsbewoners

Ook uit de Dorpenmonitor (SCP, 2013), waar de sociaal-economische situatie van stads- en dorpsbewoners met elkaar wordt vergeleken, blijkt dat er weinig verschillen tussen stad en platteland bestaan (tabel 4.4). Het besteedbare huishoudensinkomen in de stad en de afgelegen dorpen is vrijwel gelijk, terwijl dat in de dorpen dicht bij de stad zo’n 2 à 3.000 euro hoger ligt. Het aandeel mensen met een inkomen beneden de armoedegrens is in de stad iets hoger dan in de dorpen. Hoewel dorpsbewoners vergeleken met de gemiddelde stadsbewoner maximaal zo’n 4 km verder van het werk afwonen, zo’n 3 km meer af moeten leggen om naar de winkel te gaan en circa 5 km meer om een dienst voor persoonlijke verzorging te bezoeken, ondervinden plattelanders toch minder problemen om ergens te komen dan stadsbewoners. Parkeer- en fileproblemen doen zich op het platteland minder voor en dorpsbewoners beschikken vaker over een auto (ruim 90%) dan stadsbewoners (80%) (SCP, 2013). Over het algemeen zijn dorpsbewoners iets gelukkiger en tevredener met hun leefsituatie dan stadsbewoners.

Dorpen zijn woondorpen geworden

De forse teruggang van het aantal middenstanders en boeren op het platteland heeft de beleving van de leefbaarheid van de plattelandsbewoners kennelijk niet aangetast. Volgens Thissen en Loopmans (2013) komt dit doordat dorpen sinds de Tweede Wereldoorlog geleidelijk zijn getransformeerd van ‘werkdorpen’ naar ‘woondorpen’. In werkdorpen speelt het wonen, werken en de vrijetijdsbeving van de dorpsbewoners zich alleen in het dorp af. De bewoners van de woondorpen bewegen zich daarentegen op regionale schaal: ze wonen weliswaar in het dorp, maar ze gaan voor werk en voorzieningen naar andere plaatsen in de regio. De regio in plaats van het dorp voorziet in hun behoeften aan werk en voorzieningen. Zo lang dit aanbod op regionale schaal voldoende is, blijft de leefbaarheidssituatie van de bewoner van het woondorp op peil.

Veel belangrijker dan het hebben van een eigen winkel of school, is de aanwezigheid van een goede woonkwaliteit en voldoende sociale vitaliteit in een woondorp. Sociale vitaliteit uit zich in gemeenschapsinitiatieven zoals een bibliotheek die wordt gerund door vrijwilligers, een dorpskrant, een website voor het dorp, deelname aan het verenigings-leven en lokale culturele tradities, of een gezamenlijke regeling om kinderen naar school te brengen. Zo’n 55% van de dorpsbewoners zet zich als vrijwilliger in voor deze sociale vitaliteit (tabel 4.4).

4.1.2 Plattelandsbeleid

Plattelandsbeleid om balans tussen werken, wonen en recreëren in stand te houden

Sinds de Agenda Vitaal Platteland (2004) is het Nederlandse plattelandsbeleid gericht op het in balans houden van de functies werken, wonen en recreëren op het platteland. Daarbij wordt het platteland zowel gezien als productieruimte van de landbouw en als consumptieruimte voor bewoners en toeristen. Doordat de moderne en grootschalige landbouwsector gepaard gaat met een aantal negatieve externe effecten voor het milieu, landschap en samenleving, zoals uitspoeling van meststoffen naar grond- en oppervlaktewater, uitstoot van broeikasgassen, verdroging, teruglopende biodiversiteit en degradatie of verdwijning van landschapselementen, staat de balans van werken, wonen en recreëren echter onder druk.

Door wet- en regelgeving op het terrein van milieu- en waterbeleid kunnen de externe effecten van de landbouw worden beteugeld. Ook kunnen er via het plattelandsbeleid positieve prikkels worden gegeven om boeren te stimuleren over te gaan op extensievere productiewijzen of innovatieve methoden toe te passen die met minder externe effecten gepaard gaan. In het plattelandsbeleid is verder veel aandacht voor natuur- en recreatie-ontwikkeling; het bevorderen van de werkfunctie voor zover het om niet-agrarische werkgelegenheid gaat, ligt vooral op het terrein van het regionaal economisch beleid.

Nederland brengt accentverschuiving aan in implementatie EU-plattelandsbeleid

In 2014 gaat de programmeringsperiode 2014-2020 van het EU-plattelandsbeleid van start. Nederland wil in die nieuwe periode het accent leggen op de bevordering van de concurrentiekracht, het innovatievermogen en de duurzaamheid van de landbouwsector, op een duurzaam beheer van de natuurlijke hulpbronnen, en op het behoud van de kwaliteit van natuur en landschap (EZ, 2014b). Op die manier kan een bijdrage worden geleverd aan het afzwakken van de externe effecten van de landbouw. Beleid voor de ontwikkeling van de bredere plattelandseconomie heeft in de nieuwe periode weinig prioriteit. Nederland kiest daarmee voor een flinke accentverschuiving in de implementatie van het EU-plattelandsbeleid. Van het budget van 87 miljoen euro dat de EU als cofinanciering per jaar beschikbaar stelt, wordt enkel voor LEADER een kleine 7% gereserveerd. Dat is iets meer dan de door de EU verplichte minimale budgetbesteding van 5%. Ondersteuning van dorpsvernieuwing, aanleg van toeristische infrastructuur en opwaardering van cultureel en natuurlijk erfgoed, die in de vorige periode wel onderdeel waren van de uitvoering van het EU-plattelandsbeleid in Nederland, zijn geschrapt. Dat lijkt een gemiste kans. Uit een midterm-evaluatie van het EU-plattelandsbeleid 2007-2013 in Gelderland en Zeeland bleek dat er veel behoefte aan dergelijke brede plattelandsmaatregelen bestaat (Terluin en Berkhout, 2011a, b). Ze verhogen de kwaliteit van het platteland voor zowel werkenden, bewoners als recreanten.

4.1.3 Recreatie op het platteland

Profiel bezoekers van drie agrarische gebieden rond grote steden in beeld gebracht

In het agrarisch gebied rond de grote steden van de Randstad is een tekort aan wandel- en fietspaden (Bos et al., 2008, CBS et al., 2013). Uit enquêtes in drie proefgebieden in de directe nabijheid van een grote stedelijke agglomeratie - Amstelland, het Groene Woud en de Ooijpolder - blijkt dat bezoekers bereid zijn een deel van de kosten van het aanleggen van toeristische voorzieningen voor hun rekening te nemen (Bos et al., 2012). Amstelland is een open, agrarisch gebied bij Amsterdam met de landschapstypen laagveengebied, verstedelijkt landschap, droogmakerijen en een natuurreservaat met weidevogels. Bij het Groene Woud bij Tilburg gaat het om de zandgebieden Moerenburg en Heukelom met een sterk agrarisch karakter. Ooijpolder-Groesbeek is een rivieren-gebied bij de Waal met veel grasland, dat een uitloopgebied van Nijmegen vormt. In elk van de drie gebieden gaat het om open agrarische landschappen.

In de enquêtes (Bos et al., 2012) is ook gevraagd naar de kenmerken van de bezoekers van de drie proefgebieden. Het blijkt dat de bezoekers van de drie gebieden veel zaken gemeen hebben: zij zijn over het algemeen wat oudere (50+), hoger opgeleide (minimaal HBO) bewoners uit de omgeving, die vooral komen om te fietsen, te wandelen, te joggen en de hond uit te laten. Het type activiteit kan per seizoen verschillen. In het voorjaar en de zomer wordt er wat vaker gefietst; in de herfst en de winter ligt het accent meer op wandelen. De overgrote meerderheid van de bezoekers is tevreden over zowel de schoonheid als de toegankelijkheid van het landschap. Opvallend is dat de mate van tevredenheid afhangt van het seizoen. Zo zijn bezoekers in de lente gemiddeld meer tevreden over de schoonheid van een gebied dan in de winter. Uit de enquêtes volgt dat recreatie in alle gebieden hoofdzakelijk bestaat uit dagrecreatie. Verblijfsrecreanten geven kennelijk de voorkeur aan een overnachting in de stad.

Bezoekers zijn bereid om bij te dragen in financiering recreatieve voorzieningen

Uitgaande van het profiel van de bezoekers kunnen groengebieden rondom steden met relatief beperkte middelen voorzien in de behoefte aan recreatievoorzieningen van deze doelgroep. Het gaat daarbij om voorzieningen als goed geëgaliseerde wandel- en fietspaden, bankjes en borden met informatie over de cultuur-historische en natuurkenmerken van het gebied. Verbrede landbouw kan daar op in spelen door bijvoorbeeld terrasvoorzieningen aan te bieden en wandelpaden op boerenland toegankelijk te maken. De baten van dergelijke voorzieningen zijn divers: gezondheidsbaten van het bewegen voor de recreant, bestedingen van bezoekers bij horeca en overige middenstand en hogere huizenprijzen (Bos et al., 2008). Dat laatste hangt samen met de verhoging van het woongenot door een betere ontsluiting van het gebied, wat een positief effect op de waarde van woningen heeft.

In alle drie de proefgebieden - Groene Woud, Ooijpolder en Amstelland - worden op dit moment landschapselementen aangelegd. Het gaat daarbij om de aanleg van recreatieve routes en de aanleg en het herstel van cultuurhistorische elementen zoals bomenrijen, heggen, houtwallen en poelen. Voorafgaand aan deze investeringen is bezoekers gevraagd wat zij bereid zijn hier maximaal voor te betalen. Bezoekers van Amstelland hebben de hoogste betalingsbereidheid. Dit kan verband houden met het feit zij een hoger inkomen hebben dan bezoekers van het Groene Woud en de Ooijpolder, maar mogelijk speelt ook dat Amstellanders iets minder tevreden zijn over de schoonheid en toegankelijkheid van het gebied in zijn huidige staat. Als publieke middelen tekort schieten om de recreatieve voorzieningen te financieren, kan overwogen worden om gebruik te maken van de betalingsbereidheid van bezoekers en een gebiedsfonds in het leven te roepen.

Green Deals en andere samenwerkingsvormen in de toeristische sector

Inmiddels wordt vanuit verschillende hoeken gewerkt aan nieuwe samenwerkings-verbanden om recreatievoorzieningen in het landelijk gebied te realiseren. Te denken valt daarbij aan de ‘Green Deals Natuur en Recreatie’. Green Deals zijn privaat-publieke samenwerkingsverbanden van bedrijven, maatschappelijke organisaties en overheid waarin afspraken worden gemaakt over het uitvoeren van projecten die baten opleveren voor de lokale economie en de natuur. De ondernemers financieren het project; de rol van de overheid bestaat uit het bij elkaar brengen van de partijen, het verschaffen van kennis en het helpen bij het oplossen van knelpunten in de regelgeving (STIRR, 2013). Green Deals worden sinds 2011 voor een breed scala van duurzame initiatieven gesloten om zo bij te dragen aan een duurzame economie (Rijksoverheid, 2014c). Ondertussen bestaan er zo’n 160 van zulke Deals. De zes Green Deals voor Natuur en Recreatie hebben betrekking op de ontwikkeling van twee landgoederen en de aanleg van paden en horecavoorzieningen in natuurgebieden.

Een Bedrijven Investeringszone (BIZ) is een ander voorbeeld van een nieuw samenwerkingsverband. Hierbij maken bedrijven in een afgebakend gebied, zoals een binnenstad of bedrijventerrein, onderling afspraken over investeringen in de kwaliteit van hun bedrijfsomgeving. De activiteiten van een BIZ zijn aanvullend op die van de gemeente. Op dit moment wordt een verkenning gemaakt voor de perspectieven van een ‘BIZ-buitengebied’ in de gemeenten Steenwijkerwold en Súdwest-Fryslân (Borgstein en Polman, 2014). Daarbij zouden ondernemers moeten gaan investeren in uitbreiding en onderhoud van toeristische infrastructuur. Een belangrijke voorwaarde voor de realisatie van de BIZ-buitengebied is dat de ondernemers in het gebied overeenstemming bereiken over wat hun gemeenschappelijk belang is in de publieke ruimte en hoeveel ze daaraan willen bijdragen.

Behalve financiële middelen voor investeringen in de toeristische infrastructuur is er ook kennis nodig hoe de toeristische sector kan worden versterkt. In 2013 heeft Gastvrij Nederland, een groep van 16 organisaties en branches in de toeristische sector, op uitnodiging van het ministerie van Economische Zaken een toekomstvisie voor de versterking van de gastvrijheidseconomie in zowel steden als het landelijk gebied tot 2025 opgesteld (Topteam Gastvrijheidseconomie, 2013). Daarin staan actiepunten om tot een veelzijdiger en gastvrijer Nederland te komen. Bij de uitvoering van die actiepunten wordt op eenzelfde manier als bij de negen bestaande topsectoren gewerkt: samenwerking tussen bedrijfsleven, kennisinstellingen en overheid.

4.2 Regionale structuur van de landbouw

Ruim de helft van het aantal landbouwbedrijven bevond zich in 2013 in de verstedelijkte regio’s, meer dan een derde in de minder verstedelijkte regio’s en bijna een tiende in de sterk verstedelijkte regio’s (tabel 4.5). De produktierichting van de landbouwbedrijven verschilt nogal tussen de drie groepen COROP-regio’s. In de minder verstedelijkte regio’s ging het in 2013 bij zo’n 60% van de bedrijven om melkvee- en overige-graasdierbedrijven en bij een kwart om akkerbouwbedrijven; in de verstedelijkte regio’s vormden melkvee- en overige graasdierbedrijven ongeveer de helft van het aantal bedrijven en namen de intensieve veehouderijbedrijven zo’n 15% voor hun rekening, terwijl in de sterk verstedelijkte regio’s 45% van de bedrijven zich toelegde op tuinbouw en ruim een derde op melkvee- en overige graasdierhouderij. Uit deze samenstelling van landbouwbedrijven valt af te lezen dat de landbouw in de minder verstedelijkte regio’s een vrij sterk grondgebonden karakter heeft, terwijl de landbouw in de sterk verstedelijkte gebieden intensiever van aard is.

Afname landbouwbedrijven in minder verstedelijkte regio’s het kleinst

Tussen 2003 en 2013 nam het aantal landbouwbedrijven met 2,3% per jaar af (tabel 4.6). De daling was in de verstedelijkte regio’s gelijk aan het landelijk gemiddelde, terwijl het tempo in de minder verstedelijkte regio’s iets lager lag (1,8%) en in de sterk verstedelijkte regio’s aanzienlijk hoger (4,2%). De grotere afname in de sterk verstedelijkte regio’s doet zich bij alle - met uitzondering van de overige graasdier-bedrijven - bedrijfstypen voor, en hangt samen met een relatief grote vraag naar grond van andere functies zoals wonen, recreatie en natuur.

Daardoor daalde het landbouwareaal in de groep van sterk verstedelijkte regio’s tussen 2003 en 2013 met ruim 1% per jaar tegen 0,5% in de verstedelijkte regio’s en 0,2% in de minder verstedelijkte regio’s (CBS/LEI-Landbouwtelling). De grotere daling van het aantal landbouwbedrijven in de sterk verstedelijkte regio’s wordt ook veroorzaakt door het grote aandeel glastuinbouwbedrijven. Bij dit bedrijfstype doet zich de grootste afname van het aantal bedrijven voor. Die snelle daling heeft enerzijds met schaalvergroting door de warmtekrachtkoppelingsinstallatie te maken, waardoor kleine bedrijven niet meer concurrerend kunnen werken; en anderzijds met de slechte marktontwikkelingen in de glastuinbouw, die tot een aanzienlijk aantal faillissementen leidde. De betrekkelijk kleine afname van het aantal overige graasdierbedrijven wordt voornamelijk veroorzaakt door een instroom van melkveehouders, die hun bedrijf afbouwen. Daarbij stoten ze hun melkveestapel af en gaan over op het houden van overige graasdieren.

Spreiding bedrijven over drie middelste grootteklassen gelijk in de drie groepen regio’s

Om de spreiding in de bedrijfsgrootte aan te geven, werken we met vijf grootteklassen op basis van de standaardomzet (SO) per bedrijf. In alle drie groepen van regio’s laten de landbouwbedrijven een grote spreiding over de verschillende grootteklassen zien (tabel 4.7). De aandelen van de drie groepen van regio’s in de middelste drie grootteklassen zijn vrijwel gelijk: in elk van deze klassen bevindt zich steeds een kwart van het aantal bedrijven. De minder sterk verstedelijkte regio’s en de verstedelijkte regio’s hebben relatief wat meer kleine bedrijven en de sterk verstedelijkte regio’s relatief meer grote bedrijven. Daarbij gaat het vooral om glastuinbouwbedrijven.

In de periode 2003-2013 is het aantal kleine(re) bedrijven in alle drie groepen van regio’s afgenomen, wat samenhangt met de schaalvergroting in de land- en tuinbouw. Binnen de groep van kleine bedrijven is het aandeel akkerbouwbedrijven vrij stabiel en groeit het aantal overige grasdierbedrijven door de instroom van melkveehouders op leeftijd (Berkhout en Roza, 2012). Het aantal grote bedrijven in de minder verstedelijkte regio’s en de verstedelijkte regio’s is toegenomen, terwijl de groep van sterk verstedelijkte regio’s hier ook een daling laat zien. Die wordt veroorzaakt door de afname van het aantal glastuinbouwbedrijven. In de minder verstedelijkte en verstedelijkte regio’s bestaan de grote bedrijven vooral uit melkvee- en akkerbouwbedrijven. Voor dergelijke grote grondgebonden bedrijven is in de sterk verstedelijkte regio’s vanwege de ruimtedruk nauwelijks plaats.

Bedrijfsbeëindiging gaat gepaard met erftransformatie

Bij bedrijfsbeëindiging wordt de landbouwgrond in de regel verkocht aan andere boeren en verliezen de bedrijfsgebouwen op het boerenerf veelal hun agrarische functie. In het geval van jonge bedrijfsgebouwen, die voldoen aan hedendaagse eisen, is een agrarische herbestemming echter niet uitgesloten. Bij functieverlies bieden boerenerven ruimte voor nieuwe activiteiten op het platteland zoals wonen en niet-agrarische bedrijvigheid. Bij de invulling van de woonfunctie zijn niet altijd nieuwe bewoners in het geding: vaak blijft de boer zelf op het erf wonen en komt het pas op termijn voor derden beschikbaar. Door de voortdurende daling van het aantal landbouwbedrijven zijn er per jaar zo’n 2.000 boerenerven in Nederland die een erftransformatie ondergaan. Ongeveer de helft daarvan ligt in de groep van de verstedelijkte regio’s (tabel 4.6). Met het oog op de instandhouding van de sociaal-economische vitaliteit van het platteland zijn provincies en gemeentes geneigd om een functieverandering van het boerenerf toe te staan, mits dit het karakter van het landelijk gebied niet aantast. Overigens krijgt niet elk boerenerf een herbestemming: kleine boerenerven met een historische bebouwing en erven dichterbij woonkernen blijken gemakkelijker een herbestemming te vinden dan boerenerven met jongere bebouwing en verafgelegen erven (Gies et al., 2014).

Door economische crisis is bredere aanpak erftransformatie nodig

Naar schatting komt er door bedrijfsbeëindiging tot 2030 zo’n 24 miljoen m2 aan voormalige agrarische bedrijfsgebouwen en 8 miljoen m2 aan gebouwen met een woonfunctie beschikbaar in Nederland (Gies et al., 2014). Dat is fors meer dan de huidige leegstand van kantoorruimte van circa 7 miljoen m2. Ongeveer de helft van de vrijkomende gebouwen dateert uit de periode 1970-2000. Het gaat daarbij onder meer om ligboxstallen, die weinig cultuurhistorische waarde hebben. Als bij een erftransformatie hergebruik van de agrarische gebouwen voor andere functies niet mogelijk is, ligt sloop van de gebouwen voor de hand. Anders verloederen de gebouwen na verloop van tijd, wat het aanzien van het landelijk gebied niet ten goede komt. Om sloop aantrekkelijk te maken, is de rood-voor-rood-regeling in het leven geroepen, waarbij boeren een woonkavel op hun erf mogen verkopen als zij de opbrengst van die kavel gebruiken voor het bekostigen van de sloop van de agrarische bedrijfsgebouwen op het erf. Door de huidige economische crisis is de belangstelling voor de bouwkavels op boerenerven echter gestagneerd (Brunt et al., 2013). Om verloedering van de vrijkomende boerenerven tegen te gaan, is daarom een bredere aanpak nodig. Daarbij valt volgens Brunt et al. (2013) te denken aan revalidatie- en andere zorgcentra, woonvormen voor ouderen, meerdere huizen en bedrijfsverzamelpanden op boerenerven.

Problemen met snel internet op boerenerven

De nieuwe gebruikers van vrijkomende boerenerven kunnen stuiten op problemen door een trage internetverbinding. Dit kan voor sommigen een obstakel vormen om het erf te betrekken. In veel kleine kernen en het buitengebied ontbreekt de toegang tot het glasvezelnet, dat snel ‘down- en uploaden’ van data mogelijk maakt. Uit een recente enquête blijkt dat ongeveer twee derde van de boerenbedrijven in het buitengebied hinder ondervindt van een trage internetverbinding (Boerderij Vandaag, 2014). Ook de zogenaamde cottageindustry - hooggespecialiseerde kleinschalige bedrijven in het buitengebied die via grensoverschrijdende netwerken zaken doen - wordt daardoor in zijn werkzaamheden belemmerd (Salemink en Strijker, 2012). Voor marktpartijen is het onrendabel om een glasvezelverbinding in het buitengebied aan te bieden. De Rijksoverheid ziet geen taak voor zichzelf weggelegd om het glasvezelnet in het buitengebied te financieren: ze vindt dit een taak van de decentrale overheden, bewoners en markt (EZ, 2013b).

4.3 Natuur- en landschapsbeleid

4.3.1 Natuurbeleid

De belangrijkste wetten die op dit moment de natuur beschermen zijn de Flora- en Faunawet, de Natuurbeschermingswet en de Boswet. Het kabinet heeft plannen om deze wetten samen te voegen tot één wet: de Wet natuurbescherming. Een eerste voorstel hiertoe is in augustus 2012 ingediend bij de Tweede Kamer. In het regeerakkoord van het kabinet-Rutte-Asscher is opgenomen dat dit wetsvoorstel via een nota van wijziging zal worden aangepast. Deze nota zal in de loop van 2014 naar de Tweede Kamer worden gestuurd (Rijksoverheid, 2014a). Met de wet wil het kabinet de regels voor de bescherming van in het wild levende dieren en planten, Natura 2000-gebieden en bossen vereenvoudigen en verduidelijken, zodat de regeldruk voor bedrijven en burgers afneemt. Voor eenvoudige activiteiten, zoals reguliere onderhoudswerkzaamheden, komt er een meldplicht. Voor activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning nodig blijft, moet het bevoegd gezag binnen 13 weken een besluit nemen. Zo niet, dan is de vergunning automatisch verleend. Deze juridische constructie - de lex silencio positivo - is opgesteld om overschrijding van beslistermijnen door de overheid tegen te gaan en zodoende tijdige dienstverlening te stimuleren (Rijksoverheid, 2014b).

Natuurorganisaties vinden beschermingsniveau nieuwe wet onvoldoende

Vijftig natuur-, landschaps- en dierenwelzijnsorganisaties, waaronder Natuurmonumenten en de Vogelbescherming Nederland, hebben begin 2014 een gezamenlijke visie op de Wet natuurbescherming gepresenteerd. Volgens deze organisaties brengt het wetsvoorstel de bescherming van natuurwaarden terug tot een te laag niveau. Op een aantal uitzonderingen na biedt het voorstel niet meer bescherming dan wat al wordt voorgeschreven in bestaande Europese wetgeving, zoals de Vogel- en Habitatrichtlijn. De organisaties pleiten voor erkenning van de intrinsieke waarde van natuur en een basisbescherming en zorgplicht voor alle dieren en planten. Aangezien veel soorten in Nederland het moeilijk hebben, moeten leefgebieden van bedreigde dier- en plantensoorten worden beschermd, in stand worden gehouden en hersteld. Ook stellen zij voor om het vergroten en verbinden van natuurgebieden in de wet vast te leggen (Natuurmonumenten, 2014).

EHS herdoopt in Natuurnetwerk Nederland

De naam Ecologische Hoofdstructuur (EHS), die sinds 1990 werd gebruikt om het netwerk van bestaande en nieuw aan te leggen natuurgebieden aan te duiden, is in de zomer van 2013 vervangen door de term Natuurnetwerk Nederland. Met de nieuwe naam, die door lezers van Trouw als alternatief voor het nogal technisch klinkende EHS naar voren is geschoven, wordt beoogd om het draagvlak voor natuurbehoud bij het grote publiek te versterken (Trouw, 2012). Op die manier kan de maatschappelijke betekenis van natuur worden vergroot (EZ, 2014c). Het netwerk moet natuurgebieden beter dan in het verleden met het omringende agrarisch gebied verbinden (Rijksoverheid, 2014c). Het omvat alle bestaande natuurgebieden, waaronder de 20 Nationale Parken, alle Natura 2000-gebieden, landbouwgebieden onder agrarisch natuurbeheer, ruim 6 miljoen hectare grote wateren (meren, rivieren, de kustzone van de Noordzee en de Waddenzee) en gebieden waar nieuwe natuur zal worden aangelegd.

Het Natuurnetwerk Nederland moet uiteindelijk samen met de natuurgebieden in andere Europese landen het aaneengesloten pan-Europees Ecologisch Netwerk (PEEN) vormen (Rijksoverheid, 2014c). Met dit grote netwerk wordt invulling gegeven aan de realisering van de doelen van de Vogel- en Habitatrichtlijn tot behoud en versterking van de biodiversiteit op Europese schaal. Afspraken tussen het Rijk, de provincies en maatschappelijke organisaties over het beheer en de ontwikkeling van de natuur binnen en buiten het Natuurnetwerk Nederland tot en met 2027 zijn vastgelegd in het Natuurpact (EZ, 2013c). Tot 2027 moet het Natuurnetwerk met 80.000 ha worden uitgebreid. Daarvoor stelt het Rijk tot 2027 jaarlijks €200 miljoen beschikbaar. Vanaf 2014 ligt de verantwoordelijkheid voor het beheer en de ontwikkeling van natuur bij de provincies.

Ganzenakkoord eind 2013 geklapt

Overwinterende ganzen, waarvan het aantal in Nederland al jaren toeneemt, voelen zich thuis op het hoogproductieve boerenland met kwalitatief hoogwaardig voedsel (SOVON, 2012). De ganzen zorgen echter ook in toenemende mate voor overlast en schade. Het Ganzenakkoord (G7, 2012), dat provincies en zeven maatschappelijke belangen-organisaties (G7) eind 2012 hadden gesloten om het aantal ganzen terug te dringen, is sinds december 2013 weer van tafel. Van de drie pijlers van het akkoord – rust voor overwinterende ganzen, reductie van het aantal ganzen die jaarrond in Nederland verblijven, en bestrijding van ganzen die hier van nature niet thuis horen - bleek binnen de G7 geen overeenstemming mogelijk over de invoering van een winterrust van vier maanden per 1 januari 2014 (IPO, 2013). Boeren en jagers zijn daar op tegen omdat zij vrezen dat de schade die ganzen daardoor in de winter kunnen aanrichten, veel groter is dan het subsidiebedrag dat beschikbaar is om de schade te dekken.

Nu het akkoord is afgeketst, zijn de provincies weer aan zet voor het opstellen van het ganzenbeleid. Overijssel deed daartoe als eerste een poging, maar dat leidde direct tot grote verontwaardiging bij de natuurorganisaties, omdat ook in dat plan de winterrust voor ganzen niet was gegarandeerd. Natuurmonumenten, de 12 Landschappen en Vogelbescherming Nederland hebben aangegeven dat zij alleen mee willen werken aan provinciale ganzenplannen, als er niet wordt getornd aan de winterrust (Landschap Overijssel, 2014). Door deze opstelling is er vooralsnog geen zicht op nieuwe afspraken over het ganzenbeleid.

4.3.2 Programmatisch Aanpak Stikstof

De veehouderij en industrie rondom Natura 2000-gebieden veroorzaken neerslag van stikstof in die gebieden. Die neerslag moet omlaag omdat anders het voortbestaan van beschermde soorten in Natura 2000-gebieden in gevaar komt. Om een rem op de economische ontwikkeling van bedrijven te voorkomen wordt aan de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) gewerkt. Daardoor moet de stikstofneerslag dalen terwijl toch ontwikkelingsruimte ontstaat voor die bedrijven, die willen uitbreiden. Die ontwikkelings-ruimte komt tot stand doordat een deel van de daling van de stikstofdepositie mag worden ingezet voor nieuwe of uitbreiding van bestaande economische activiteiten. De daling van de stikstofdepositie hangt samen met de beëindiging van bedrijven en met maatregelen zoals een verlaging van de plafonds voor ammoniakemissie uit nieuwe stallen en een aanscherping van de normen voor de aanwending van dierlijke mest. De besprekingen over de PAS bevinden zich in een vergevorderd stadium, waardoor de PAS waarschijnlijk eind 2014 van kracht gaat worden (EZ, 2014a).

Veel veehouders krijgen met PAS te maken

De stikstofdepositie vanuit de landbouw in de Natura 2000-gebieden is grotendeels afkomstig van landbouwbedrijven die in een 5 km-zone rond die gebieden liggen (Leneman et al., 2012). In totaal beslaan de 5 km-zones meer dan de helft van het totale oppervlak in Nederland (figuur 4.3). In Gelderland, Zeeland en Limburg is het aandeel van de 5 km-zones in het areaal hoger (zo’n drie kwart) en in Groningen en Flevoland lager (circa een kwart) (tabel 4.8). Ruim de helft van het aantal melkkoeien en vleesvarkens in Nederland bevindt zich in de 5 km-zones. Ook hier zijn de verschillen in aandelen tussen provincies groot. Deze cijfers geven aan dat het aantal veehouders dat te maken krijgt met de PAS aanzienlijk is.

Naar verwachting zullen de sociaal-economische effecten van de PAS op landelijke schaal tot 2030 overwegend neutraal of positief zijn (Leneman et al., 2013). Doordat de PAS de economische ontwikkeling van bedrijven niet op slot zet, kan de werkgelegenheid zich gunstiger ontwikkelen dan in een situatie zonder PAS. De geurhinder neemt af door de toepassing van emissiebeperkende technieken. Hoewel de PAS tot een lagere ammoniakuitstoot leidt, heeft deze verlaging geen positieve gevolgen voor de volksgezondheid omdat de ammoniak nu al in hoeveelheden voorkomt, die niet schadelijk voor de volksgezondheid zijn. De effecten van de PAS op het landschap en op de ruimtelijke ontwikkelingen zijn divers en kunnen zowel positief als negatief zijn.

4.3.3 Agrarisch natuurbeheer

Op 1 januari 2013 beliep het areaal onder agrarisch natuurbeheer zo’n 58.800 ha. Daarvan lag zo’n 16.000 ha binnen en een kleine 43.000 ha buiten de EHS (IPO et al., 2013). Daarmee is het areaal agrarisch natuurbeheer licht toegenomen ten opzichte van 1 januari 2012, toen het ruim 55.000 ha bedroeg.

Staatssecretaris Dijksma wil vanaf 2016 het agrarisch natuurbeheer dat mede wordt gefinancierd door de tweede pijler van het GLB, alleen nog via collectieven van boeren organiseren (EZ, 2013a). Boeren sluiten daarbij niet langer een beheerscontract af met de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), maar met het collectief, dat op zijn beurt een collectief contract afsluit met de RVO. Daardoor wordt het aantal beheerscontracten met de RVO teruggebracht van zo’n 14.000 naar circa 75-150 (EZ, 2013a). Op die manier zou een forse kostenbesparing moeten ontstaan. Of die zich daadwerkelijk voordoet, hangt af van omvang van de kosten die collectieven moeten maken voor het afsluiten, controleren en uitbetalen van de contracten met de boeren in hun gebied. Collectieven hebben daarvoor een adequaat administratief systeem nodig. Verder moeten alle provincies een Natuurbeheerplan opstellen, waarin zij aangeven welke doelen zij in welke gebieden willen realiseren. Collectieven kunnen vervolgens bij de provincie een plan indienen met welke beheerscontracten zij die doelen binnen hun grondgebied willen bereiken. Gehoopt wordt dat op die manier een breed draagvlak in de streek ontstaat.

Om ervoor te zorgen dat de collectieven op 1 januari 2016 met de nieuwe organisatie van het agrarisch natuurbeheer kunnen starten en de provinciale Natuurbeheerplannen tijdig beschikbaar zijn, wordt in de jaren 2014 en 2015 veel voorwerk verricht. Zo is de Stichting Collectief Agrarisch Natuurbeheer (SCAN) door de vier regionale koepels van agrarische natuurverenigingen (ANVs), LTO-Noord en ZLTO opgericht. SCAN werkt samen met het Rijk en het Interprovinciaal overleg (IPO) aan een overzicht van eisen waaraan collectieven moeten voldoen (SCAN, 2013a). Bij die eisen gaat het onder meer om de omvang van het areaal, omzet, professionaliteit van de bestuurders en het hebben van een kwaliteitshandboek. Alleen gecertificeerde collectieven, die aan alle eisen voldoen, mogen meedoen aan de collectieve contracten. SCAN organiseert bijeenkomsten in het land en verspreidt voorlichtingsmateriaal om ervoor te zorgen dat er in 2016 landsdekkend gecertifieerde collectieven zijn gevormd.

Aantal collectieven fors minder dan het aantal ANV’s

Inmiddels tekenen de eerste contouren van collectieven zich af. Hoewel het voor de hand ligt dat de agrarische natuurverenigingen (ANVs) - waarvan er momenteel zo’n 160 zijn in Nederland (tabel 4.9) - de rol van collectief op zich nemen, blijkt dat niet het geval. Vooralsnog lijken er zo’n 40 collectieven te komen, die bestaan uit meerdere ANV’s. Met name de provincies hebben hier op aangedrongen om het aantal collectieven waarmee ze afspraken over het agrarisch natuurbeheer moeten maken, beperkt te houden. Of dergelijke grote collectieven, waarvan die in Drenthe, Flevoland en Zeeland zelfs de hele provincie bestrijken, efficiënt kunnen functioneren, kan worden betwijfeld. Er zit namelijk een grens aan de spankracht van het aantal leden en het gebied dat een collectief kan behappen. Een optimale omvang van het collectief hangt samen met de homogeniteit van het gebied, de diversiteit van de deelnemende boeren en de professionaliteit van de organisatie. Naarmate het landschapstype homogener is, zijn er minder soorten beheerspakketten aan te sturen. Voor een goede samenwerking tussen boeren is vertrouwen noodzakelijk, dat in de hand wordt gewerkt als er een grote samenhang in de mentaliteit van de boeren bestaat. Mentaliteitsverschillen door uiteenlopende streekgebruiken, historische ontwikkelingen of productoriëntaties kunnen tot spanningen leiden. Naarmate een organisatie meer geolied is, kan ze op efficiënte wijze aan een groter aantal leden leiding geven. Waar de exacte grens van het aantal leden voor een optimaal functionerend collectief ligt is niet bekend. Bestuurders van ANV’s als de Agrarische Natuurvereniging Oost-Groningen en Water Land en Dijken hebben aangegeven dat zij met 4 à 500 leden wel tegen een grens aanliepen. Voor veel van de nieuwe collectieven is geen sprake van homogeniteit van het landschapstype en een gemeenschappelijke mentaliteit bij de boeren. De omvang van de meeste zal ook groter zijn dan 500 leden. De bestaande ANV’s weerspiegelen de homogeniteit beter.

De streek aan zet?

Het Rijk heeft met de provincies afgesproken welke doelen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn, de Kaderrichtlijn Water en de Nitraatrichtlijn zij voor hun rekening nemen (SCAN, 2014). Uit die doelen volgt een verplichting tot het beschermen van bepaalde soorten flora en fauna. In het provinciaal Natuurbeheersplan moeten vervolgens de leefgebieden van deze soorten worden aangegeven. Alleen binnen die gebieden kunnen vanaf 2016 beheerscontracten worden afgesloten. Omdat statistische data over de locaties van soorten onvolledig en/of verouderd zijn, kunnen de grenzen van de leefgebieden niet in alle gevallen nauwkeurig in kaart worden gebracht. Op lokaal niveau bestaat meestal wel goed zicht op de leefgebieden, en ook op gebieden die de potentie hebben om door kleine ingrepen te veranderen in veelbelovende leefgebieden. Op zich hebben collectieven de ruimte om die lokale kennis over leefgebieden van soorten in te brengen. Door hun forse omvang is het de vraag of de bestuurders van de collectieven goed zicht hebben op de lokale situatie. Verder hangt de mate waarin de kennis van collectieven over de leefgebieden wordt meegenomen in het Natuurbeheersplan ook af van de bereidwilligheid van de provincie om deze te gebruiken. Een dergelijke inbreng van collectieven vergt een omslag in de houding van de provincies, waarbij ze hun oude sturende rol moeten loslaten. Of de streek dus echt de doorslag geeft in welke gebieden worden aangewezen voor beheer, valt nog te bezien.

Aandacht voor effectiviteit collectief beheer ontbreekt vooralsnog

Tot nu toe richt de aandacht zich vooral op procedures rond de organisatie van de collectieven en nauwelijks op monitoring en evaluatie van het agrarisch natuur- en landschapsbeheer. Volgens de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (RLI, 2013) is een groot deel van het agrarisch natuurbeheer in Nederland weinig effectief.

Dat geldt met name voor het weidevogelbeheer; maatregelen als bescherming van landschapselementen, akkerranden en hamsterpakketten hebben daarentegen wel hun doel bereikt. Daarnaast komt gebrek aan continuïteit in het beheer de effectiviteit niet ten goede. De RLI denkt dat met beheer in grote aaneengesloten gebieden en aangepaste beheersmaatregelen een groter effect is te bereiken. Met de nieuwe provinciale natuurbeheersplannen lijken de grotere beheersgebieden gewaarborgd. De benodigde aanpassing van beheersmaatregelen leent zich er goed voor om samen met het inrichten van een stelsel voor monitoring en evaluatie van het beheer te worden opgepakt. Het is niet ondenkbaar dat uit die stap blijkt dat vormen van weidevogelbeheer beter kunnen worden geschrapt, omdat zij geen effect zullen hebben zolang predatoren vrij spel hebben.

Literatuur