EU-beleid voor de landbouw

2.1 Gemeenschappelijk landbouwbeleid

2.1.1 Herziening van het gemeenschappelijk landbouwbeleid

Sinds de start van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) in 1962 is de inhoud ervan voortdurend gewijzigd. Toen er na een geleidelijke uitbouw van het beleid in de jaren zestig en zeventig grote productie-overschotten ontstonden, die op hun beurt leidden tot conflicten met handelspartners en hoge budgetlasten, volgde een aantal beleidsaanpassingen. Te denken valt daarbij aan de melkquotering (1984), de Mac Sharry-hervorming (1992) die een overgang inluidde van productsteun naar inkomenssteun, Agenda 2000 (1999), de hervorming van 2003 en de Health Check van 2008. De afgelopen jaren is er in de EU gesproken over een volgende aanpassing van het GLB, die na 2013 van start zou moeten gaan. Daarover heeft de Europese Commissie (EC) eind 2010 haar plannen ontvouwd. Eind 2011 kwam de EC vervolgens met wetgevende voorstellen. In twee stappen - in juni en september 2013 - hebben de EC, de Raad van Landbouwministers en het Europees Parlement (EP) uiteindelijk een akkoord bereikt over de inhoud van het GLB tussen 2014 en 2020 (EC, 2013a en b). De belangrijkste elementen van het akkoord worden hieronder besproken.

Toeslagen eerste pijler volgens regionaal model bepaald

De toeslagen in de eerste pijler worden niet meer gebaseerd op een historische referentie, maar afgeleid volgens het regionaal model, waarbij alle boeren in een regio/land dezelfde toeslag per ha krijgen. Alle boeren, die landbouwgrond in goede landbouw- en milieuconditie houden, komen in aanmerking voor zo’n toeslag. Dat betekent dat ook boeren die nu geen toeslagen ontvangen, straks een hectaretoeslag kunnen krijgen. In Nederland gaat het daarbij onder meer om telers van groente, fruit, consumptie- en pootaardappelen en bloembollen. De omvang van de uniforme hectaretoeslag wordt bepaald door de nationale envelop - die het budget bevat dat een lidstaat per jaar mag besteden aan de toeslagen - te delen door alle ha landbouwareaal. Een aantal lidstaten, waaronder Nederland, past nu nog het historisch model toe. In die lidstaten kan de invoering van het regionaal model voor sommige bedrijven tot forse inkomensschokken leiden. Om die af te zwakken, hebben lidstaten de ruimte om het regionaal model geleidelijk in te voeren. In plaats van een directe invoering van de uniforme hectaretoeslag in 2015, kunnen zij ervoor kiezen om de huidige bedrijfstoeslag tussen 2014 en 2019 in vijf gelijke stappen op het niveau van de uniforme hectaretoeslag te brengen, of in de richting van dat niveau te laten bewegen op zo’n manier dat de toeslag per bedrijf tussen 2014 en 2019 met maximaal 30% vermindert of vermeerdert.

Lidstaten hoeven niet de totale nationale envelop te besteden aan de uniforme hectaretoeslagen. Ze mogen een deel van de toeslagen koppelen aan de productie of gebruiken voor het geven van steun aan boeren in gebieden met natuurlijke handicaps, een specifieke betaling aan kleine boeren, en/of een extra toeslag voor de eerste 30 ha op een bedrijf. Verder zijn lidstaten verplicht om maximaal 2% van de nationale envelop te besteden aan een bonus van 25% van de uniforme hectaretoeslag voor jonge boeren.

Deel hectaretoeslag afhankelijk van vergroeningsvoorwaarden

De hectaretoeslag bestaat uit twee onderdelen: een basispremie (70% van de toeslag) en een vergroeningspremie (30%). Boeren ontvangen de vergroeningspremie alleen als ze aan drie voorwaarden voldoen: handhaving van het areaal blijvend grasland, gewasrotatie met ten minste drie gewassen (twee voor bedrijven van 10-30 ha), en het aanleggen van een ecologisch aandachtsgebied (EFA) op minimaal 5% van het bouwland als een bedrijf meer dan 15 ha akkerbouw heeft. Deze vergroeningsvoorwaarden kunnen ook met andere - equivalente - maatregelen, die eenzelfde effect voor het milieu en de biodiversiteit hebben, worden ingevuld. De vergroeningsvoorwaarden gelden niet voor biologische boeren. Als boeren niet aan de vergroeningsvoorwaarden voldoen, krijgen zij vanaf 2017 een boete opgelegd, die in 2017 20% van de vergroeningspremie bedraagt en in de jaren daarna 25%. In 2017 wordt in een tussentijdse evaluatie onderzocht of de minimumeis van 5% EFA’s op bouwland voor de periode 2018-2020 zal worden opgehoogd tot maximaal 7%.

Marktbeleid: quota, Crisisfonds en producentenorganisaties

In navolging van de beëindiging van de melkquota in 2015, zal ook de suikerquotaregeling in 2017 niet worden verlengd. Voor de regulering van de wijnproductie wordt de regeling voor aanplantrechten in 2016 vervangen door een systeem van aanplantvergunningen, waarbij het wijnbouwareaal met maximaal 1% per jaar mag worden uitgebreid. Er wordt een Crisisfonds ingesteld voor het opvangen van ernstige marktverstoringen door calamiteiten of planten- of veeziekten. Om de onderhandelingspositie van boeren in de voedselketen te verbeteren, vervalt een aantal bepalingen uit het EU-mededingingsrecht. Daardoor kunnen boeren producenten- en branche-organisaties opzetten om collectieve contracten af te sluiten en een betere prijs te bedingen voor hun producten. Dergelijk organisaties zijn vergelijkbaar met de coöperaties in Nederland, die al sinds lange tijd bestaan.

Gevolgen verlaging EU-budget en externe convergentie voor nationale envelop

Het GLB-budget voor de eerste pijler voor de jaren 2014-2020 beloopt een kleine 300 miljard euro. Dat is zo’n 14% minder dan in de periode 2007-2013 (Berkhout et al., 2013). Hierdoor is er minder geld beschikbaar voor de nationale enveloppen voor de betaling van de toeslagen van de eerste pijler. Verder wordt de omvang van de nationale envelop vanaf 2014 beïnvloed door de zogenaamde ‘externe convergentie’. Op dit moment loopt de gemiddelde toeslag per ha tussen de EU-lidstaten nogal uiteen, waarbij boeren in de oude lidstaten over het algemeen een hogere toeslag krijgen dan die in de nieuwe lidstaten. Dit is de nieuwe lidstaten een doorn in het oog, en daarom is besloten om de hectaretoeslagen in de verschillende lidstaten naar een gelijker niveau te brengen. Dat gebeurt door de nationale envelop van de lidstaten, die nu een relatief hoge toeslag per ha hebben, zoals Nederland, af te romen, en de nationale enveloppen van de nieuwe lidstaten op te hogen. Eén en ander leidt er toe dat de nationale envelop in Nederland in 2020 zo’n 18% kleiner is dan in 2013.

Lidstaten mogen zelf in beperkte mate schuiven met het budget tussen de twee pijlers. Daarbij mogen ze maximaal 15% van de ene naar de andere pijler overhevelen. Voor de bestedingen in de tweede pijler, die worden gedaan met het overgehevelde geld uit de eerste pijler, is geen nationale cofinanciering nodig.

Plattelandsbeleid blijft grotendeels gelijk

Het EU-plattelandsbeleid voor de periode 2014-2020 is qua inhoud grotendeels gelijk aan dat in de jaren 2007-2013. Wel is er sprake van een reorganisatie: zo zijn de vier assen vervangen door de volgende zes prioriteiten:

a) Het stimuleren van kennisoverdracht en innovatie;

b) Het versterken van het concurrentievermogen;

c) Het stimuleren van de organisatie van de voedselketen en van risicobeheer;

d) Het beschermen van ecosystemen die van de land- en bosbouw afhankelijk zijn;

e) Het bevorderen van een duurzaam grondstofgebruik en CO2-reductie;

f) Het bevorderen van sociale insluiting, armoedebestrijding en economische ontwikkeling in plattelandsgebieden.

Verder is het menu van 41 beleidsmaatregelen ingedikt tot 17 maatregelen. Die indikking houdt in dat sommige van de maatregelen uit de jaren 2007-2013 zijn samengevoegd tot één bredere maatregel; de reikwijdte van de maatregelen verandert hierdoor niet. Het enige nieuwe element is een maatregel inzake risicobeheer. In het kader van deze maatregel kunnen boeren een onderling fonds opzetten om zich te verzekeren tegen de gevolgen van plant- en dierziekten, milieucalamiteiten, en tegen inkomensschommelingen door verstoringen op de markt en extreme weersomstandigheden. Deze maatregel vormt een aanvulling op het Crisisfonds in de eerste pijler. Lidstaten zijn verplicht om minimaal 30% van het tweede pijler-budget te besteden aan milieu- en klimaatmaatregelen en 5% aan LEADER.

Wijzigingen eerste pijler gaan pas in 2015 van start

Het was de bedoeling dat het herziene GLB in 2014 van start zou gaan. Omdat de EC, de Raad van landbouwministers en het EP pas in de loop van 2013 een akkoord over de herziening van het GLB hebben bereikt, is met name voor de nationale betalingsorganen de tijd te kort om alle wijzigingen al in 2014 in te laten gaan. Daarom is besloten om 2014 voor de eerste pijler als een overgangsjaar te beschouwen en de wijzigingen pas vanaf 2015 door te voeren. Lidstaten hebben tot 1 augustus 2014 de tijd om te beslissen welke uitgangspunten ze willen hanteren bij het toekennen van hectare-toeslagen aan boeren. Het plattelandsbeleid van de tweede pijler kan wel in 2014 van start gaan, zodra de EC de plattelandsontwikkelingsprogramma’s 2014-2020 van de lidstaten heeft goedgekeurd.

2.1.2 Invoering van het herziene GLB in Nederland en enkele andere lidstaten

Eind 2013 heeft de staatssecretaris voor landbouw haar plannen gepresenteerd voor de implementatie van het herziene GLB in Nederland (EZ, 2013a). Omdat de staatssecretaris het niet langer maatschappelijk verdedigbaar vindt dat vergelijkbare bedrijven ongelijke toeslagen ontvangen die van de productie en premies in het verleden zijn afgeleid, streeft zij naar het toekennen van een gelijke hectaretoeslag in 2019. In dat jaar ontvangen boeren een toeslag van ca. 390 euro per ha, die is opgebouwd uit een basispremie van ongeveer 270 euro en een vergroeningspremie van zo’n 120 euro. Nederland wil het niveau van de uniforme hectaretoeslag in 2019 bereiken door de bedrijfstoeslag voor elk landbouwbedrijf tussen 2014 en 2019 in vijf gelijke stappen te laten bewegen naar 390 euro per ha. Deze geleidelijke overgang houdt in dat zowel de basispremie als de vergroeningspremie tussen 2015 en 2018 zullen verschillen tussen bedrijven.

Uniforme hectaretoeslag leidt tot verschuivingen in ontvangsten aan toeslagen

De invoering van een uniforme hectaretoeslag betekent dat de toeslagen niet langer volgens het historisch model worden bepaald, waarbij bedrijven zeer uiteenlopende bedragen aan bedrijfstoeslagen ontvangen, maar met behulp van het regionaal model. De verandering in de toeslagen per bedrijf - door de overgang van het historisch naar het regionaal model - kan inzichtelijk worden gemaakt door de bedrijfstoeslag in 2014 voor elk individueel bedrijf te delen door het aantal ha op dat bedrijf. Op die manier ontstaat een ‘omgerekende hectaretoeslag’ per bedrijf. Gemiddeld komt die voor Nederland uit op 430 euro per ha, uitgaande van een nationale envelop van 793 miljoen euro. Vleeskalverenbedrijven, zetmeelaardappelbedrijven en melkveebedrijven (met uitzondering van de extensieve melkveebedrijven) ontvangen een omgerekende hectaretoeslag die boven de gemiddelde toeslag van 430 euro per ha ligt; alle andere bedrijfstypen ontvangen gemiddeld minder (figuur 2.1). Het geleidelijke overgangsproces tussen 2014 en 2019 naar een uniforme hectaretoeslag in 2019 betekent dat alle bedrijfstypen, die in 2014 een hogere omgerekende hectaretoeslag dan de gemiddelde toeslag ontvangen, in 2019 minder toeslagen krijgen. Alle overige bedrijfstypen gaan er op vooruit. Voor zo’n 70% van de landbouwbedrijven zullen de ontvangsten in 2019 zo’n -5.000 - +5.000 euro verschillen van die in 2014; circa 17% van de bedrijven gaat er meer dan 5.000 euro op vooruit en ongeveer 13% van de bedrijven gaat er meer dan 5.000 euro op achteruit (Terluin et al., 2014). In deze laatste groep vallen vooral veel zetmeelaardappelbedrijven, vleeskalverenbedrijven en intensieve melkveebedrijven.

Subsidiabele landbouwgrond en actieve boeren

Alle landbouwgrond - behalve areaal met glastuinbouw - en natuurterreinen die worden gebruikt als extensief grasland komen in aanmerking voor een hectaretoeslag (EZ, 2013a). Wegbermen, stadsparken en natuurgronden die zeer extensief door de landbouw worden gebruikt zoals heidevelden, zijn niet subsidiabel. Om de veestapel op de laatstgenoemde gronden in stand te houden, ontvangen boeren die hun vee daar weiden een ooipremie van ca. 24 euro en een zoogkoeienpremie van ca. 160 euro per dier. Naar schatting worden deze gebieden begraasd door zo’n 13% van de Nederlandse schapenstapel en zo’n 35% van het aantal Nederlandse zoogkoeien (Jongeneel en Smit, 2013). De kosten van de premies belopen een kleine 6 miljoen euro per jaar. Omdat deze gekoppelde dierpremie alleen is gericht op de instandhouding van de begrazing van extensieve natuurgronden, zal de marktverstorende werking ervan gering zijn. De premie moet eerder worden gezien als een beloning voor een begrazingsdienst, waar de biodiversiteit van deze natuurgronden baat bij heeft.

Boeren komen alleen in aanmerking voor een hectaretoeslag als zij deelnemen aan de landbouwtelling en als agrarisch ondernemer ingeschreven staan bij de Kamer van Koophandel (EZ, 2013a). Deze inschrijvingseis is van weinig betekenis, omdat de Kamer van Koophandel niet toetst of een ondernemer, die zegt agrarische werkzaamheden te verrichten, dit ook werkelijk doet. Niet-agrarische landeigenaren, zoals bedrijven met landbouwgrond die luchthavens, spoorwegen, vastgoeddiensten en waterwerken exploiteren en overheidsgerelateerde organisaties staan op de zogenaamde ‘negatief-lijst’ en zijn van de hectaretoeslagen uitgesloten. Op die manier wordt gehoopt dat de toeslagen uit de eerste pijler alleen bij de doelgroep van boeren terecht komen.

Extra steun voor jonge boeren en knelsectoren

Jonge boeren krijgen naast de uniforme hectaretoeslag een extra premie van zo’n 50 euro (EZ, 2014c). Deze premie geldt alleen voor de eerste 90 ha. Jonge boeren in maatschap komen ook voor deze premie in aanmerking. Een klein deel van de nationale envelop wordt gereserveerd voor verduurzaming van de productie in de vleeskalveren­sector en innovaties in de zetmeelaardappelensector (EZ, 2014c). Het gaat om 10 miljoen euro per jaar voor de vleeskalverensector en 1 miljoen euro per jaar voor de zetmeelaardappelensector. Dit laatste bedrag wordt aangevuld met 1 miljoen euro per jaar uit de tweede pijler. Deze extra financiële ondersteuning moet worden gezien als een compensatie voor de sterke teruggang van de toeslagen per bedrijf in deze sectoren door de overschakeling op de uniforme hectaretoeslag.

Veel ruimte bij invulling vergroeningsvoorwaarden

Naast de drie door de EU voorgeschreven voorwaarden voor de vergroeningspremie (behoud blijvend grasland, gewasrotatie en ecologische aandachtsgebieden) wil Nederland ook gebruik maken van de mogelijkheid om equivalente maatregelen toe te passen (EZ, 2013a). Daarbij gaat het met name om duurzaamheidscertificaten - zoals Veldleeuwerik en kringloop-Kompas - waarmee kan worden aangetoond dat landbouwbedrijven op een duurzame wijze produceren en om equivalente pakketten (EZ, 2014c). Boeren kunnen deze pakketten afsluiten voor een periode van 5-7 jaar voor areaal met een akkerrand, met een aangrenzende sloot, met vanggewassen, met eiwitgewassen en voor de op dat areaal aanwezige landschapselementen. Ecologische aandachtsgebieden kunnen bestaan uit akkerranden, areaal met de eiwitgewassen veldbonen, luzerne, rode klaver, rolklaver, esparcette en lupinen, areaal met vlas en hennep in combinatie met een vanggewas, en areaal met wilgenhakhout. In principe geldt dat elk landbouwbedrijf met meer dan 15 ha bouwland een ecologisch aandachtsgebied moet hebben. Nederland biedt boeren de mogelijkheid om maximaal de helft van hun ecologische aandachtsgebied collectief te beheren. Op die manier kunnen er grotere aaneengesloten ecologische aandachtsgebieden worden aangelegd.

Twijfels over effect EFA’s

De voorgestelde invulling van de EFA’s stuit op kritiek van natuur- en milieuorganisaties, die vrezen dat het effect ervan voor de biodiversiteit en het klimaat verwaarloosbaar is (Boerderij Vandaag, 2014a). Boeren zullen volgens hen geneigd zijn om sloten, slootkanten en houtwallen onder een individuele EFA van 2,5% te schuiven en de overige 2,5% collectief te gaan benutten voor de productie van eiwitgewassen. Zo blijft de aanpassing van de bedrijfsvoering en de opbrengstderving van de EFA’s voor boeren tot een minimum beperkt. Volgens Van Doorn et al. (2013) valt van een invulling van de EFA’s met meerjarige braak, opgaande groene landschapselementen, poelen, bufferstroken, akkerranden en meerjarige vlinderbloemigen zoals luzerne en rode klaver, het grootste effect op de natuur- en biodiversiteitswaarden van het Nederlandse agrarische land te verwachten. Hoewel de verwachtingen rond collectieve EFA’s hoog zijn omdat grotere, aaneengesloten gebieden met EFA’s meer winst voor de biodiversiteit opleveren dan versnipperde EFA’s per bedrijf (Van Doorn et al., 2012), gaat het positieve effect weer deels verloren als de collectieve EFA’s worden aangewend voor de teelt van eiwitgewassen.

Beperkte overheveling budget van eerste naar tweede pijler

De staatssecretaris wil 20 miljoen euro per jaar van het budget van de eerste pijler naar de tweede pijler overhevelen (EZ, 2013a). Dat is veel minder dan de ruim 100 miljoen euro die maximaal is toegestaan. Dat geld is bestemd voor het realiseren van doelen uit de Kaderrichtlijn Water en de Nitraatrichtlijn. Hiermee wijkt de staatssecretaris af van het advies van de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (RLI, 2013), die aanraadde om voor de maximaal toegestane overheveling van gelden van de eerste naar de tweede pijler te kiezen en die vervolgens te besteden aan het stimuleren van innovaties op landbouwbedrijven. Bij een grote overheveling is er minder geld beschikbaar voor hectaretoeslagen, waardoor bedrijven die nu geen of weinig toeslagen ontvangen, er tussen 2015 en 2019 minder op vooruit gaan qua toeslagen dan zonder of met een beperkte overheveling. Overheveling van budget van de eerste naar de tweede pijler stuit vooral op verzet van de landbouworganisaties, die via toeslagen zoveel mogelijk geld op het boerenerf willen houden. De 20 miljoen euro die nu zal worden overgeheveld ligt in de buurt van de huidige bestedingen aan artikel 68 voor verduurzaming van de landbouw-sector in de eerste pijler (RLI, 2013). Dat artikel is door de nieuwe mogelijkheid van de overheveling vervallen.

Invulling eerste pijler in andere lidstaten

Hoewel de EU-lidstaten pas op 1 augustus 2014 hun plannen voor de invulling van de directe betalingen in de eerste pijler aan de EC kenbaar moeten maken, tekenen de eerste contouren van de invulling zich al af (tabel 2.1). Die wekken de indruk dat een gemeenschappelijke invulling van de eerste pijler van het GLB ver te zoeken is. De verscheidenheid in de implementatie van de eerste pijler stamt uit de tijd van de GLB-hervorming van 2003, toen de oude EU-lidstaten moesten besluiten of ze bedrijfstoeslagen op basis van het historisch of regionaal model wilden toekennen en of ze wel of geen gebruik wilden maken van gekoppelde premies aan de productie (Berkhout en Van Bruchem, 2005). De keuzes voor de invulling van de eerste pijler die de herziening van het GLB na 2013 lidstaten biedt, vergroten de verschillen in het gevoerde eerste-pijlerbeleid tussen de lidstaten verder. Veel lidstaten die nu nog het historisch model toepassen, zoals België, Frankrijk, Spanje en Ierland, blijken huiverig te zijn om hun bedrijfstoeslagen te laten bewegen naar een uniforme hectaretoeslag in 2019, en kiezen daarom voor de uitwijkmogelijkheid om de hectaretoeslagen gedeeltelijk in de richting van een uniforme hectaretoeslag te brengen. Op die manier hopen ze te grote inkomensschokken voor boeren te voorkomen.

Sommige lidstaten combineren dit met een extra toeslag voor de ‘eerste ha’ op een bedrijf. Bij die eerste ha gaat het dan om het gemiddeld aantal ha op een landbouwbedrijf in een lidstaat. Zo kunnen niet alleen de kleine boeren extra worden gesteund, maar ontwijken lidstaten tevens de verplichte korting op de toeslagen voor boeren die meer dan 150.000 euro aan toeslagen ontvangen. Een aantal lidstaten wil verder een deel van de nationale envelop aan gekoppelde premies – meestal voor zoogkoeien – besteden. De nieuwe lidstaten werken sinds hun toetreding met een ander systeem van toeslagen, het zogenaamde Single Area Payment Scheme (SAPS). De SAPS-toeslagen hebben al de vorm van een uniforme hectaretoeslag en dit systeem blijft tot 2020 van kracht.

Veel geschuif met geld tussen de pijlers

Het EU28-budget dat voor de eerste pijler beschikbaar is in de periode 2014-2020, is ongeveer drie keer zo groot als het budget voor de tweede pijler. Deze verhouding geeft aan dat de prioriteiten van het GLB liggen bij het inkomens- en marktbeleid. Ondanks verzet van boerenorganisaties werd in de jaren 2007-2013 een klein percentage van het eerste-pijlerbudget afgeroomd ten gunste van de tweede pijler. In het herziene GLB is deze modulatie van de eerste pijler vervangen door de mogelijkheid om 15% van het budget van de ene pijler naar de andere over te hevelen. Voor een verschuiving van de tweede naar de eerste pijler in nieuwe lidstaten geldt een hoger percentage van 25%. De verhouding tussen het budget van de eerste en dat van de tweede pijler verschilt nogal tussen lidstaten. Gemiddeld is het budget voor de eerste pijler in de oude lidstaten vier keer zo groot als dat voor de tweede pijler, terwijl het in de nieuwe lidstaten maar twee keer zo groot is (tabel 2.3). Als lidstaten ervoor kiezen om met de budgetten te gaan schuiven tussen de pijlers, kan worden verwacht dat de overheveling in de oude lidstaten zal bestaan uit een verschuiving van budget van de eerste pijler naar de tweede pijler, en dat de overheveling in de nieuwe lidstaten in de omgekeerde richting gaat. Nieuwe lidstaten zien dit vooral als een mogelijkheid om de relatief lage hectaretoeslagen omhoog te brengen; voor oude lidstaten biedt dit ruimte om geld vrij te maken voor duurzame landbouwinvesteringen en landbouw-milieumaatregelen. Het VK, Vlaanderen, en Frankrijk zullen in de periode 2014-2020 budget van de eerste naar de tweede pijler over hevelen (tabel 2.1). De nieuwe lidstaten Polen en Slowakije willen 25% respectievelijk 21% van het budget van hun tweede pijler naar de eerste pijler verschuiven (Agra Europe, 2014c).

2.2 EU-zuivelsector

Het melkjaar 2014/2015 is het laatste jaar met een quotum. De melkquotering bestaat sinds 1984 en werd destijds ingesteld om de overproductie van melk, die leidde tot melkplassen, boterbergen, problemen met de handelspartners en budgetoverschrijdingen, in te dammen. Bij overschrijding van het quotum krijgen boeren in de vorm van de ‘superheffing’ een boete opgelegd. Het niet verlengen van de melkquotering moet worden bezien in het licht van de groter wordende marktoriëntatie van het GLB. Daar passen productieregulerende instrumenten niet bij.

Om de zuivelsector voor te bereiden op een situatie zonder productiebeperking, zijn de quota tussen 2008 en 2013 jaarlijks met 1 à 2% verruimd. Overigens vormt de quotering lang niet voor alle lidstaten een knellend plafond. Sinds het melkjaar 2004/2005 is er sprake van een onderschrijding van het EU-melkquotum, doordat lidstaten zoals Frankrijk en het VK hun quotum niet volmelken (Berkhout en Van Bruchem, 2008). Het Nederlandse melkquotum wordt wel overschreden; in het melkjaar 2013/2014 is dat ook het geval in negen andere lidstaten: België, Denemarken, Duitsland, Luxemburg, Oostenrijk, Cyprus, Estland, Letland en Polen (Agra Europe, 2014f). Deze landen worden derhalve met een superheffing geconfronteerd. Omdat zij ook hun quotum in het laatste quotumjaar 2014/2015 zullen overschrijden, pleiten deze landen nu voor het aanpassen van de vetcorrectiefactor, waardoor hun quotum wordt verruimd (EZ, 2014a). Bij de overige lidstaten vinden zij weinig steun voor hun standpunt; die zien dat als concurrentieverstoring, waarbij producenten die willens en wetens hun quotum overschrijden worden beloond. EU-landbouwcommissaris Ciolos komt in juni 2014 met een rapport over de EU-zuivelmarkt en wil pas dan een besluit over deze kwestie nemen.

Niet alle zuivelmarktbeleidsinstrumenten afgeschaft

De vraag naar zuivel en de prijzen voor eindproducten en productiemiddelen zijn de drijvende krachten achter de ontwikkeling van de EU-zuivelsector na 2015 (Ernst en Young, 2013). Volgens projecties van de OECD/FAO (2013) zal de vraag naar zuivel in de wereld - vooral door veranderende consumptiepatronen in China en India - het komend decennium meer toenemen dan het aanbod, waardoor de zuivelprijzen op een hoog niveau zullen blijven liggen. Naar verwachting zullen echter ook de voerprijzen hoog zijn door een grote vraag naar veevoer. Onder deze marktomstandigheden zal de extra EU-melkproductie na de beëindiging van de melkquotering gemakkelijk kunnen worden afgezet, maar de marges komen wel onder druk te staan. De beëindiging van de melkquotering vormt vanwege de hoge zuivelprijzen dan ook geen reden tot een versnelling in de afname van het aantal melkveebedrijven.

Dat deze zich toch voor zal kunnen doen ligt aan andere veranderingen in het GLB, en dan met name de overgang naar de uniforme hectaretoeslag. Veel kleinere, extensieve melkveebedrijven in marginale gebieden, die nu vrij hoge bedrijfstoeslagen ontvangen, krijgen fors lagere toeslagen. Omdat deze bedrijven vaak een belangrijke bijdrage leveren aan het instandhouden van de biodiversiteit in waardevolle natuurlandschappen en/of de vitaliteit van de plattelandseconomie, is er via het zogenaamde melkpakket (EC, 2012) in een aantal beleidsinstrumenten voorzien. Het pakket biedt boeren de mogelijkheid om collectief een contract met de verwerkende industrie af te sluiten over de prijs van de geleverde melk. Verder kunnen er zuivelketenorganisaties worden opgezet om de afzet van zuivelproducten te bevorderen. Ten slotte is ook de al lang bestaande mogelijkheid tot beperkte interventie van boter en magere-melkpoeder en particuliere opslag daarvan in het pakket ondergebracht. Met deze laatste instrumenten wordt een bodem in de markt gelegd in het geval van lage prijzen. Prijsschommelingen zijn een normaal verschijnsel in het economisch proces en van tijd tot tijd zullen zich lage prijzen voordoen. Om de EU-zuivelmarkt transparanter te maken wil EU-landbouwcommissaris Ciolos een Melkmarkt Observatorium in het leven roepen dat data over vraag een aanbod verzamelt en analyseert (EC, 2013c).

Meer grote melkveebedrijven

Dat er in 2015 een einde aan de melkquotering zou komen, is al geruime tijd bekend om melkveehouders de kans te geven om hun bedrijfsvoering geleidelijk aan te passen. Zo zijn er in landen als Nederland en Ierland veel melkveehouders die hun stallen hebben uitgebreid om vanaf 2015 fors meer te gaan produceren. Helemaal zonder beperkingen kunnen ze dat echter niet doen; ze moeten binnen wettelijke en maatschappelijke kaders blijven. Met name de mestwetgeving kan een uitbreiding van de veestapel in de weg staan, terwijl bij de bouw van grote stallen rekening moet worden gehouden met de wensen van de omwonenden. De autonome daling van het aantal kleine melkveebedrijven zal door blijven gaan. Net zoals nu zullen sommige van die bedrijven zich toeleggen op niche-producten met een hogere toegevoegde waarde, zoogkoeien, agrarisch natuurbeheer of andere verbredingsactiviteiten. Die autonome daling houdt wel in dat er steeds minder melkveebedrijven in marginale gebieden komen. Voor zover dit ongewenst wordt geacht, kan er via sociaal of regionaal beleid ondersteuning aan deze bedrijven worden gegeven.

2.3 Uitgaven GLB

In 2012 namen de uitgaven voor het markt-, prijs- en inkomensbeleid in de eerste pijler van het GLB toe tot ruim €44 miljard (tabel 2.2). Deze stijging hangt samen met de infasering van de directe inkomenstoeslagen in de nieuwe lidstaten, waardoor deze post in 2012 steeg tot bijna €41 miljard. Daarmee beslaan de directe inkomenstoeslagen ruim 90% van de totale uitgaven.

De overige uitgaven voor de eerste pijler hebben betrekking op restituties en marktinterventies zoals opslag en andere marktstabiliserende maatregelen. Sinds 2008 belopen ze zo’n 10% van het budget. Dit vrij kleine en stabiele aandeel heeft te maken met internationale handelsafspraken over vermindering van de exportrestituties, met de relatief hoge wereldmarktprijzen, waardoor uitgaven voor opslag en restituties slechts incidenteel nodig zijn, en de toenemende marktoriëntatie van het GLB, waarbij het marktingrijpen steeds beperkter wordt. Het merendeel van de interventie-uitgaven bestond in 2012 uit betalingen voor kwaliteitsbewaking aan producentengroepen in de groente- en fruitsector, de aanplantregeling in de wijnsector en voedselhulpprogramma’s (EC, 2013e). De restitutie-uitgaven in 2012 hadden voornamelijk betrekking op rund- en varkensvlees.

Financiële discipline toegepast op directe toeslagen 2013

Omdat de aanvragen voor directe toeslagen uit de eerste pijler van het GLB in 2013 het vastgestelde betalingsmaximum voor directe toeslagen overschreden, is in dat jaar voor de eerste maal het mechanisme van de financiële discipline ingezet (EZ, 2013b). Dit mechanisme is bij de GLB-hervorming van 2003 in het leven geroepen om budgetoverschrijdingen tegen te gaan en werkt door de toeslagen proportioneel te korten totdat de uitgaven weer binnen het betalingsmaximum passen. Voor 2013 kwam de korting uit op 2,45%. De korting geldt alleen voor toeslagen boven een drempel van 2.000 euro per bedrijf en is niet van toepassing op boeren in Bulgarije en Roemenië. Waarschijnlijk zullen boeren de komende jaren steeds te maken krijgen met de financiële discipline omdat de uitgaven voor het nieuwe Crisisfonds uit het budget van de eerste pijler moeten worden gefinancierd. Daarvoor worden de begrote uitgaven voor het Crisisfonds afgetrokken van het betalingsmaximum voor de directe toeslagen. In 2014 wil de EC de toeslagen daarom met 1,3% korten (Agra Europe, 2014j).

Kwart GLB-budget 2014-2020 naar nieuwe lidstaten

Eind 2013 werd de verdeling van het GLB-budget 2014-2020 over de EU-lidstaten bekend (tabel 2.3). Het aandeel van de nieuwe lidstaten in het totale GLB-budget bedraagt ongeveer een kwart, en dat betekent een relatieve toename ten opzichte van de budgetperiode 2007-2013, toen het nog op een vijfde uitkwam. Vooral het budget voor de eerste pijler in de nieuwe lidstaten is fors toegenomen. Dat heeft enerzijds met het feit te maken dat de directe toeslagen in de meeste nieuwe lidstaten vanaf 2013 volledig zijn ingefaseerd, en anderzijds met de externe convergentie van de toeslagen, waarbij er budget van de eerste pijler van de oude lidstaten is afgeroomd ten gunste van de nieuwe lidstaten (zie §2.1.1). In de periode 2014-2020 wordt ongeveer drie kwart van het GLB-budget besteed aan de eerste pijler en een kwart aan de tweede pijler. Dat was in de vorige budgetperiode niet anders, maar er heeft zich zowel in de oude als nieuw lidstaten wel een verandering voorgedaan. Het aandeel van de tweede pijler in de oude lidstaten is gestegen van 18% in de periode 2007-2013 naar 21% in de periode 2014-2020, terwijl in de nieuwe lidstaten juist een daling van 46% naar 36% optrad. Deze twee tegengestelde bewegingen hangen ook samen met de volledige infasering en de externe convergentie. Doordat een aantal lidstaten gebruik wil maken van de nieuwe mogelijkheid om met geld tussen beide pijlers te schuiven, zal de uiteindelijke verdeling van het budget over de twee pijlers iets veranderen, waarbij het aandeel van pijler 1 in het totale GLB-budget in de oude lidstaten waarschijnlijk met enige procenten omlaag zal gaan en dat in de nieuwe lidstaten juist iets omhoog.

2.4 Overige actuele zaken in de EU-landbouw

2.4.1 Uitbreiding verplichte herkomstetikettering

In december 2014 wordt de Verordening over de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten van kracht (EC, 2011). Die verplicht dat voorverpakte levensmiddelen moeten worden voorzien van een etiket met duidelijke informatie over het voedings-middel, waaronder de herkomst. In de Verordening is vastgelegd dat er voor de wijze van de herkomstvermelding van voorverpakt onverwerkt varkens-, pluimvee-, schapen- en geitenvlees en voor levensmiddelen waarin vlees als ingrediënt wordt gebruikt, zoals lasagna en kippensoep, een aanvullende uitvoeringsverordening komt nadat er een effectsbeoordeling is uitgevoerd.

De herkomst kan op verschillende manieren worden aangegeven, zoals EU/niet-EU of met de naam van het land. In het geval van onverwerkt vlees kan de herkomst verder worden gespecificeerd naar het land waar het dier geboren is, het land waar het is gefokt en het land waar het is geslacht.

Herkomstaanduiding roept gemengde gevoelens op bij consumenten en producenten

Consumenten zeggen belang te hechten aan de herkomstaanduiding op een levensmiddel, maar prijs, smaak en houdbaarheidsdatum vormen een belangrijker aankoopmotief (EC, 2013d). Bovendien blijken consumenten nauwelijks bereid te zijn om voor de herkomstaanduiding te betalen. Voor het vermelden van de herkomst op een levensmiddel zijn meestal aanpassingen van het productieproces in de verwerkende industrie nodig, waarvan de kosten voor een groot deel op consumenten zullen worden afgewenteld. Volgens modelberekeningen zou het vermelden van het land van geboorte, opfokken en slachten van het dier op varkensvlees gemiddeld in de EU27 leiden tot een verhoging van de kostprijs voor producenten met 0,6 eurocent per kg vlees en van de consumentenprijs met 5,4 eurocent per kg vlees (LEI, 2013). Het vermelden van alleen het land van opfokken en het land van slachten is ongeveer de helft goedkoper. Producenten staan op hun beurt ook niet te trappelen om producten van een herkomstaanduiding te voorzien omdat dit hun verkopen negatief kan beïnvloeden, vooral als het om onbewerkt bulkvlees gaat. Die negatieve effecten hangen samen met de voorkeur van consumenten voor bepaalde herkomstlanden. Voor rundvlees, waarvoor na het uitbreken van de BSE-crisis in de tweede helft van de jaren negentig al geruime tijd een verplichte herkomstaanduiding bestaat, blijken deze handelseffecten aanzienlijk te zijn (LEI, 2013).

Nog geen zicht op herkomstaanduiding op voorverpakt vlees

De standpunten van de EC, de Raad en het Europees Parlement (EP) over de manier van herkomstaanduiding op voorverpakt onverwerkt varkens-, pluimvee-, schapen- en geitenvlees en op levensmiddelen waarin vlees als ingrediënt wordt gebruikt, verschillen. Voor voorverpakt onverwerkt vlees heeft de EC voorgesteld om het land van opfokken en het land van slachten op het etiket te vermelden. Het EP is daar tegen en wil net als bij rundvlees ook een vermelding van de plaats van geboorte op het etiket (Agra Europe, 2014g). Vanwege de relatief hoge kosten van een vermelding van de geboorteplaats is de EC hier geen voorstander van. Voor de herkomstaanduiding op levensmiddelen waarin vlees als ingrediënt zit heeft de EC nog geen wetgevend voorstel gedaan (EZ, 2014a). De meningen in de Raad lopen daarover uiteen (Agra Europe, 2014h). Sommige lidstaten verwachten dat een verplichte herkomstaanduiding kan bijdragen aan het herstel van het consumentenvertrouwen, dat na de paardenvleesschandalen in 2013 een forse deuk heeft opgelopen. Andere lidstaten vinden echter de hogere kosten die herkomst-aanduiding met zich meebrengt voor consumenten, in geen verhouding staan tot de baten ervan.

Herkomstetikettering lost fraude niet op

Herkomstaanduiding is geen instrument om fraude met voedsel, zoals het omkatten van paardenvlees, tegen te gaan. Om paal en perk te stellen aan gesjoemel met voedsel zijn hoge pakkansen en boetes nodig die potentiële fraudeurs afschrikken (Berkhout et al., 2013). In ons land is er kritiek te horen over de wijze waarop de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) toeziet op de naleving van de vermelding - door de producent - van ingrediënten op het etiket van verpakte levensmiddelen (Boerderij Vandaag, 2014b). Volgens de Onderzoeksraad voor Veiligheid (2014) stellen het ministerie van Economische Zaken en het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport te weinig middelen beschikbaar, waardoor de NVWA niet effectief kan optreden. De Raad beveelt de ministeries dan ook aan om de capaciteit van de NVWA te vergroten en meer aandacht te geven aan de bestrijding van fraude in de vleesketen.

2.4.2 EU-klimaat- en energiebeleid

Sinds 2005 is het Kyoto-Protocol van kracht, waarin de VN-lidstaten afspraken hebben gemaakt om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. Om de afspraken na te komen, heeft de EU voor 2020 drie doelen gesteld: een reductie van de uitstoot van broeikasgassen van 20% ten opzichte van 1990; een aandeel van 20% van hernieuwbare energie in het totale energieverbruik en een verbetering van de energie-efficiency van 20% (EC, 2014). Door technologische aanpassingen en een efficiënter gebruik van energie ligt de EU inmiddels goed op koers en zullen - als de trend van de afgelopen jaren zich voortzet - de doelen voor de broeikasgasemissies en hernieuwbare energie in 2020 ruimschoots worden gehaald (tabel 2.4). Ook op het gebied van energiebesparing, dat als indicator van de energie-efficiency wordt gebruikt, wordt voldoende voortgang geboekt.

Om verdere stappen te zetten in het traject naar een koolstofarme concurrerende economie, heeft de EC begin 2014 een doel voor 2030 voorgesteld: een reductie van 40% van de broeikasemissies ten opzichte van 1990 en een aandeel van 27% hernieuwbare energie (EC, 2014). Naar verwachting nemen de EU-regeringsleiders hier in de loop van 2014 een besluit over (Agra Europe, 2014i). Met deze verhoogde streefcijfers hoopt de EC het goede voorbeeld te geven op de VN-klimaatconferentie in Parijs in 2015. Die conferentie is bedoeld om een nieuw internationaal klimaatverdrag te sluiten dat het Kyoto Protocol opvolgt.

Aanpassingen in bedrijfsvoering en nieuwe technologieën nodig voor halen doelen

De EU-doelen op het gebied van broeikasgasemissies en energie zijn vertaald naar doelen voor de lidstaten, die op hun beurt afspraken met diverse economische sectoren hebben gemaakt om de doelen te halen. De aandelen van de sectoren in de totale uitstoot van broeikasgassen verschillen tussen landen, afhankelijk van de structuur van de economie en de gebruikte technologieën (tabel 2.5). Het aandeel van de landbouwsector in de totale emissies ligt om en nabij de 10%; alleen in Denemarken en Frankrijk ligt het hoger.

Broeikasgassen uit de landbouw bestaan uit CO2, dat vrijkomt bij de verbranding van fossiele energie; uit methaan dat ontstaat bij darm- en pensfermentatie bij runderen en schapen en bij mestopslag; en uit lachgas, dat ontstaat bij beweiding, het toepassen van mest en kunstmest, en ook bij mestopslag. Een reductie van de uitstoot van broeikasgassen door de landbouwsector kan worden bereikt door aanpassingen in de bedrijfsvoering, zoals een verandering in de samenstelling van het voer en een lager kunstmestgebruik, en door het toepassen van emissie-arme technieken. Voor zover die aanpassingen investeringen met zich meebrengen, kunnen agrariërs een beroep doen op subsidieregelingen voor duurzame investeringen uit het EU-plattelandsbeleid. Het ontwikkelen van nieuwe technologieën ligt meer op het terrein van kennisinstellingen. Via het Horizon 2020-onderzoeksprogramma van de EU worden daar financiële middelen voor beschikbaar gesteld.

Literatuur